中央財經(jīng)委會議提出“統(tǒng)一政府行為尺度”，為“反內(nèi)卷”賦予新內(nèi)涵。相比過往，本輪“內(nèi)卷”中地方政府成為主要驅(qū)動因素，其行為邏輯具體表現(xiàn)在哪些制度性層面？系統(tǒng)分析如下。

本輪“反內(nèi)卷”的政策更聚焦于地方政府行為規(guī)范。相較于2015年中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第十一次會議，2025年中央財經(jīng)委會議特別強(qiáng)調(diào)對地方政府行為的規(guī)范，提出“規(guī)范地方招商引資”等具體舉措。會議將“五統(tǒng)一、一破除”調(diào)整為“五統(tǒng)一、一開放”，核心變化體現(xiàn)在地方政府行為規(guī)范尺度與對外開放維度。

上述差異的形成一方面源于2015年產(chǎn)能過剩的全局性特征，另一方面與本輪“內(nèi)卷式”競爭中地方政府的深度參與直接相關(guān)。2015年問題源于“四萬億”刺激后上游產(chǎn)業(yè)過度投資及當(dāng)時的房地產(chǎn)下行壓力；《求是》文章指出，本輪地方政府的行為表現(xiàn)為打造政策洼地、盲目上馬項目、設(shè)置市場壁壘。

具體來看，本輪“內(nèi)卷式”競爭涉及的行業(yè)中，絕大多數(shù)需求呈改善或穩(wěn)定態(tài)勢，而非惡化趨勢。電氣機(jī)械等行業(yè)在2021-2024年期間的營收與固定資產(chǎn)增速均優(yōu)于2017-2020年期間；汽車行業(yè)營收擴(kuò)張，但固定資產(chǎn)增速走低。典型如汽車，過去五年地域分布劇變，除技術(shù)更替外，也顯現(xiàn)出地方“內(nèi)卷”特征。

地方政府陷入“內(nèi)卷”有幾方面原因：地產(chǎn)周期下行期，地方政府面臨GDP增長壓力，需尋找能拉動經(jīng)濟(jì)增長的產(chǎn)業(yè)。2021-2024年，全國商品房銷售面積累計下跌39.7%，房地產(chǎn)投資累計下跌27.3%。同時，因隱性債務(wù)監(jiān)管強(qiáng)化，基建投資難以有效對沖經(jīng)濟(jì)下行壓力，地方政府只能在非地產(chǎn)工業(yè)、非基建服務(wù)業(yè)中尋找增長動力。

土地財政退坡階段，地方政府收支壓力陡增，急需擴(kuò)大稅源集中行業(yè)規(guī)模。地方傾向發(fā)展稅源富集行業(yè)，2021年制造業(yè)和批發(fā)零售業(yè)稅收占稅收總額32%和14%，居前兩位。增值稅的“生產(chǎn)地課稅”原則促使地方鼓勵制造業(yè)集群擴(kuò)張。

2021年后，地方政府對中央轉(zhuǎn)移支付的依賴度明顯上升。中央對新興行業(yè)的補(bǔ)貼與扶持成為地方政府爭奪的對象。2022-2023年，可再生能源電價附加支出超收入3579億元，實為中央對地方新能源產(chǎn)業(yè)的補(bǔ)助。類似情況也出現(xiàn)在轉(zhuǎn)移支付環(huán)節(jié)，如“節(jié)能減排轉(zhuǎn)移支付”和“大氣污染防治轉(zhuǎn)移支付”。

基于上述三大因素，每個地方政府布局新興制造業(yè)看似“最優(yōu)解”，但“合成謬誤”的存在令部分制造業(yè)“供過于求”。2022-2023年，16個省份的制造業(yè)投資平均增速超過10%，排名前五的省份平均增速均超20%；9個省份的名義工業(yè)增加值平均增速超過5%，排名前五的省份平均增速10%左右及以上。

地方政府“反內(nèi)卷”需要對癥下藥。地方政府“內(nèi)卷式”競爭首先體現(xiàn)在產(chǎn)業(yè)規(guī)劃高度重合，尤其集中在醫(yī)藥生物、新材料、人工智能、新能源等領(lǐng)域。梳理各地區(qū)規(guī)劃可見，19個行業(yè)出現(xiàn)在20個及以上省份的“十四五”規(guī)劃中，其中醫(yī)藥生物涉及29個省份，居首；新材料（27個）、節(jié)能環(huán)保（26個）、人工智能（25個）、新能源（25個）均位列前十。新能源行業(yè)過去五年最典型，在地方政府工作報告中出現(xiàn)頻率顯著上升。

地方政府通過“稅收優(yōu)惠”等政策吸引產(chǎn)業(yè)落地或鼓勵產(chǎn)業(yè)擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模。各地傾向于比拼政策優(yōu)惠力度以爭奪產(chǎn)業(yè)資源，手段包括租金優(yōu)惠、投產(chǎn)獎勵、融資支持、專項扶持等。地方間制造業(yè)綜合稅負(fù)存在差異，2023年全國制造業(yè)綜合稅負(fù)為17.4%，31個省份數(shù)據(jù)在9.7%至30.1%之間，除行業(yè)布局不同外，也部分反映各地政策優(yōu)惠標(biāo)準(zhǔn)不一。

地方間產(chǎn)業(yè)規(guī)劃缺乏銜接，導(dǎo)致重復(fù)建設(shè)、區(qū)域競爭加劇，最終表現(xiàn)為產(chǎn)品價格走低。2020-2024年，電氣機(jī)械及器材制造業(yè)投資年均增長21.1%，部分省份2024年投資規(guī)模達(dá)2019年的3-4倍；2019-2024年，汽車前十大集團(tuán)產(chǎn)量占比從90.4%降至84.9%，2024年新能源汽車行業(yè)集中度有所下降。

這些現(xiàn)象使中央高度重視地方“內(nèi)卷”問題，后續(xù)可能推出針對性改革舉措。短期內(nèi)，中央或可規(guī)范地方政府招商引資行為，嚴(yán)禁違法違規(guī)給予政策優(yōu)惠行為，形成規(guī)范招商、良性招商新模式；長期來看，或可轉(zhuǎn)變政府職能，樹立正確政績觀，堅決破除地方保護(hù)和市場分割，推動要素資源在全國范圍內(nèi)高效配置。

風(fēng)險提示：政策變化超預(yù)期，經(jīng)濟(jì)變化超預(yù)期。