在復(fù)雜的內(nèi)外形勢(shì)下，財(cái)政政策將承擔(dān)起穩(wěn)增長(zhǎng)的重任，變得更加積極和有力。近日，中共中央政治局召開會(huì)議，分析研究2025年經(jīng)濟(jì)工作，并決定實(shí)施更加積極的財(cái)政政策。

評(píng)價(jià)積極財(cái)政政策力度的一個(gè)關(guān)鍵指標(biāo)是財(cái)政支出規(guī)模是否較上一年更大，同比增速是否更高。然而，在經(jīng)濟(jì)下行壓力較大、樓市土地市場(chǎng)較為低迷的情況下，財(cái)政增收面臨挑戰(zhàn)，需要依靠政府舉債來支撐一定力度的財(cái)政支出。中國(guó)政府還有較大的舉債空間，上述政治局會(huì)議提出加強(qiáng)超常規(guī)逆周期調(diào)節(jié)，許多專家認(rèn)為明年政府會(huì)加大舉債規(guī)模。

為了穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)，明年積極財(cái)政政策力度將明顯大于今年。預(yù)計(jì)政府新增舉債額度將超過10萬億元，有望達(dá)到15萬億元左右。財(cái)政支出結(jié)構(gòu)將進(jìn)一步優(yōu)化，從以投資為主轉(zhuǎn)向投資與消費(fèi)并重，加大對(duì)民生保障和科技創(chuàng)新的支持力度，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行在合理區(qū)間。同時(shí)，明年將進(jìn)一步推動(dòng)財(cái)稅體制改革，增強(qiáng)地方自主財(cái)力，健全政府債務(wù)管理體系，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。

積極財(cái)政政策包括增加支出、減少稅收、擴(kuò)大赤字、發(fā)行政府債券、增加轉(zhuǎn)移支付等手段，旨在刺激總需求，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇和增長(zhǎng)。自2008年國(guó)際金融危機(jī)以來，中國(guó)一直采取積極財(cái)政政策，每年力度不同。近年來，受到地方土地出讓收入持續(xù)低于預(yù)算目標(biāo)的影響，政府性基金預(yù)算收支完成度和支出力度基本均低于年初預(yù)算目標(biāo)。因此，提升一般公共預(yù)算的支出力度顯得尤為重要。

財(cái)政部數(shù)據(jù)顯示，2023年全國(guó)一般公共預(yù)算支出約27.5萬億元，完成預(yù)算的98%，增長(zhǎng)5.4%。2024年前10個(gè)月全國(guó)一般公共預(yù)算支出約22.2萬億元，同比增長(zhǎng)2.7%。按照年初預(yù)算，2024年全年預(yù)計(jì)全國(guó)一般公共預(yù)算約28.6萬億元，同比增長(zhǎng)4%。今年支出不及預(yù)期的一個(gè)重要原因，是稅收增長(zhǎng)不及預(yù)期。

基于財(cái)政逆周期調(diào)節(jié)的需要，預(yù)計(jì)明年全國(guó)一般公共預(yù)算支出增速目標(biāo)定在5%左右，相應(yīng)明年狹義赤字率將提高至3.5%至4%左右。短期內(nèi)，稅收和土地收入的降低有賴于增加政府債方式支撐，尤其是在典型的逆周期調(diào)節(jié)政策中，增稅政策的落地難度較大，提升赤字率是財(cái)政政策中最為直接、有效的工具。

財(cái)政部部長(zhǎng)藍(lán)佛安表示，明年將實(shí)施更加給力的財(cái)政政策，其中之一是積極利用可提升的赤字空間。不少專家預(yù)計(jì)赤字率將超過3%，甚至可能達(dá)到4%左右。最終財(cái)政支出、赤字率等關(guān)鍵數(shù)據(jù)仍有待明年全國(guó)兩會(huì)期間揭曉。

在中國(guó)當(dāng)前的財(cái)政體制下，不能僅僅通過觀察赤字規(guī)模來預(yù)判財(cái)政政策的積極程度。目前，中國(guó)赤字僅屬于全國(guó)一般公共預(yù)算賬本的概念，而歸屬于政府性基金賬本的特別國(guó)債及地方政府專項(xiàng)債券并不歸入赤字之中。近三年受樓市低迷、土地市場(chǎng)低迷等影響，占政府性基金收入大頭的土地出讓收入大幅下滑，這也使得政府性基金收入出現(xiàn)明顯下滑。為此，中國(guó)通過發(fā)行特別國(guó)債和增加專項(xiàng)債額度，來穩(wěn)定政府性基金支出。

財(cái)政部數(shù)據(jù)顯示，2023年全國(guó)政府性基金預(yù)算支出約10.1萬億元，同比下降8.4%。2024年前10個(gè)月全國(guó)政府性基金預(yù)算支出約7億元，同比下降3.8%。在今年以來土地出讓收入大幅下降近23%背景下，支出降幅持續(xù)縮窄，這得益于今年發(fā)行的1萬億元超長(zhǎng)期特別國(guó)債和近4萬億元新增專項(xiàng)債券。

對(duì)于明年更加給力的財(cái)政政策，藍(lán)佛安表示，將擴(kuò)大專項(xiàng)債券發(fā)行規(guī)模，拓寬投向領(lǐng)域，提高用作資本金的比例，并繼續(xù)發(fā)行超長(zhǎng)期特別國(guó)債，支持國(guó)家重大戰(zhàn)略和重點(diǎn)領(lǐng)域安全能力建設(shè)。多位專家預(yù)計(jì)明年地方新增專項(xiàng)債額度將超4萬億元，甚至達(dá)到4.5萬億元左右。

相比于專項(xiàng)債這一常規(guī)財(cái)政政策工具，特別國(guó)債這一非常規(guī)政策工具更受關(guān)注。政府性基金預(yù)算中，相較于項(xiàng)目收益率持續(xù)降低、可投項(xiàng)目標(biāo)的持續(xù)減少的地方專項(xiàng)債券，超長(zhǎng)期特別國(guó)債未來應(yīng)當(dāng)發(fā)揮更加積極的作用。中央財(cái)政新增政府債務(wù)中，將通過提升特別國(guó)債發(fā)行規(guī)模，更多用于保障經(jīng)濟(jì)“穩(wěn)增長(zhǎng)”訴求。

預(yù)計(jì)明年超長(zhǎng)期特別國(guó)債將在今年1萬億元基礎(chǔ)上提升至1.5萬億至2萬億元，支持方向也將在“兩重”“兩新”基礎(chǔ)上拓展至教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等社保和民生領(lǐng)域，將“惠民生”和“促消費(fèi)”更好結(jié)合。此外，用于補(bǔ)充商業(yè)銀行核心一級(jí)資本的特別國(guó)債預(yù)計(jì)發(fā)行規(guī)模也在1萬億元左右。

如果將明年新增的2.8萬億元專門用于置換地方政府隱性債務(wù)額度考慮在內(nèi)，政府舉債額度在15萬億元左右。若不考慮這一化債額度，政府新增舉債額度12萬億元至13萬億元。新增舉債額度應(yīng)更多地由杠桿率較低的中央財(cái)政承擔(dān)。

除了支出規(guī)模外，支出結(jié)構(gòu)調(diào)整同樣重要。財(cái)政政策重點(diǎn)將從投資為主轉(zhuǎn)向投資與消費(fèi)并重。基建投資要與人口流動(dòng)、結(jié)構(gòu)、提高潛在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率等掛鉤。未來的財(cái)政支出要更多地從投資為主轉(zhuǎn)向投資和消費(fèi)并重的格局，解決居民的后顧之憂，增加醫(yī)療、教育、養(yǎng)老等方面的財(cái)政支出，解決農(nóng)民工市民化的問題，進(jìn)而提高居民的消費(fèi)意愿。

明年必要時(shí)可直接向居民發(fā)放消費(fèi)補(bǔ)貼，這對(duì)擴(kuò)大內(nèi)需能產(chǎn)生“立竿見影”的效果，而且能夠增加居民對(duì)逆周期調(diào)節(jié)政策的“獲得感”，緩解宏觀數(shù)據(jù)和微觀感受之間的“溫差”。新型城鎮(zhèn)化建設(shè)下，預(yù)計(jì)未來五年城市常住人口“市民化”每年所需新增投資規(guī)模將在1萬億元以上，這方面仍然有賴于財(cái)政資金的持續(xù)投入。在擴(kuò)內(nèi)需、促消費(fèi)方面，今年推出的消費(fèi)品以舊換新政策已經(jīng)取得明顯成效，明年消費(fèi)補(bǔ)貼政策仍有延續(xù)的必要性和可行性，補(bǔ)貼范圍可進(jìn)一步拓展至更新需求較大、換新周期較短的消費(fèi)電子、服務(wù)消費(fèi)領(lǐng)域等。

從中長(zhǎng)期來看，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)企穩(wěn)向好不能僅靠短期政策刺激，全面深化改革同樣重要。這包括進(jìn)一步推動(dòng)財(cái)稅改革，健全預(yù)算制度，完善稅收制度，建立權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財(cái)政關(guān)系。