當?shù)貢r間20日，歐盟外長會在比利時布魯塞爾結束。會議圍繞俄烏沖突議題展開討論，但最終在分歧與爭執(zhí)中收場。會前突然曝光的“28點”俄美新和平計劃打亂了既定議程，迅速成為外界關注焦點。

20日，美國阿克西奧斯新聞網(wǎng)站公布了特朗普政府起草的結束俄烏沖突“28點”新計劃草案全文。內容涉及俄羅斯與烏克蘭及歐洲締結互不侵犯協(xié)議、烏克蘭承諾不加入北約等關鍵議題。該文件已獲美烏官員證實，美方正敦促烏克蘭在“緊迫時間表”內達成協(xié)議，但計劃仍屬“動態(tài)文件”，可能隨各方意見調整。

這一方案在21日的歐盟外長會上引發(fā)波瀾。多位與會外交官表示，這可能是特朗普政府“再次將烏克蘭推向絕境”的嘗試，并強調任何忽視烏克蘭訴求、排除歐洲盟友參與的方案難以真正解決問題。也有觀點指出，要求烏克蘭裁軍更像是俄羅斯的條件，而非可信的和平倡議。

波蘭外長西科爾斯基強調，俄烏和平事關歐洲安全，不應限制烏克蘭的自衛(wèi)能力。法國外長巴羅稱，巴黎希望實現(xiàn)“公正的和平”。丹麥外交大臣拉斯穆森表示，沒有烏克蘭和歐洲的參與，就無法為烏克蘭帶來和平。歐洲必須站出來支持烏克蘭。

相較于各國外長的反應，歐盟外交政策負責人卡拉斯顯得冷靜。她坦言，據(jù)她所知，沒有歐洲領導人參與該提案起草。會后她形容會場“非常平靜”，并指出歐盟已有被排除在和談之外的經(jīng)驗。

各國外長對這一計劃表現(xiàn)出的意外與警惕，反映出歐盟在俄烏問題上的尷尬處境：既是沖突的地緣承壓方，也是主要援助方，卻在和平進程和戰(zhàn)略安排上面臨進一步邊緣化的風險。

“28點”計劃引發(fā)的外交震蕩背后，真正撕裂歐盟的是誰為沖突買單的問題。從斯德哥爾摩到布達佩斯，爭議焦點不再是“是否支持烏克蘭”，而是錢從哪里來、誰承擔、承擔到什么程度，以及承擔之后能否換來政治話語權與安全回報。這種圍繞賬單而非戰(zhàn)略目標的分歧，成為歐盟援烏政策的核心斷層。

會議召開前幾天，歐盟委員會主席馮德萊恩致信各成員國領導人，提出烏克蘭未來融資計劃的“非此即彼”選擇：要么舉借新債，要么動用被凍結的俄羅斯資產。信中列出了未來兩年滿足烏克蘭軍事與財政需求的三大選項。根據(jù)估算，2026至2027年，烏克蘭需大量外部支持。歐委會測算，烏武裝力量兩年需834億歐元以維持運轉，經(jīng)濟運行需552億歐元，總計約1350億歐元。自俄烏沖突爆發(fā)以來，歐盟已提供660億歐元軍事援助和1006億歐元財政支持，另有37億歐元來自被凍結俄資產利息。這意味著未來兩年歐盟承擔的援助規(guī)模幾乎相當于過去四年的總和。

援助需求激增與美國政策轉變密切相關。特朗普政府上臺后，美國大幅削減對烏直接軍事援助，迫使歐洲填補缺口。盡管英國、挪威、加拿大等國仍在提供支持，但歐盟已成為對烏援助的主力。

馮德萊恩提出的三項方案中，第一項為各國自愿提供無需償還的贈款，第二項為歐盟層面實施具有約束力的集體贈款機制。兩項方案均需在金融市場籌集新資金，對財政吃緊、債務高企的國家構成直接壓力。此外，贈款和聯(lián)合融資都將計入成員國資產負債表，各國需償還本金與利息；若有國家退出，剩余國家需承擔差額。

盡管方案一和方案二可使用歐盟共同預算作為額外擔保，但現(xiàn)行預算規(guī)則禁止為非歐盟國家借債。要改變這一規(guī)則，需所有成員國一致同意，這在當前政治環(huán)境下極具挑戰(zhàn)。

盡管歐盟領導人屢次強調“堅定支持烏克蘭”，但成員國在財政與軍事貢獻上的差距正在擴大，且長期未得到正視。事實上，自沖突爆發(fā)以來，歐盟對俄羅斯能源的進口支出仍高于對烏援助總額，資源分配不均衡正演變?yōu)楣_爭議。

北歐國家的不滿最為強烈。瑞典外交大臣斯蒂納加德直言，歐盟必須沒收俄羅斯被凍結資產，否則對積極援烏的國家極不公平。相比之下，匈牙利和斯洛伐克明確拒絕進一步提供資金。匈牙利總理歐爾班批評馮德萊恩提出的三項方案均不可接受，認為舉債援烏意味著“向未來世代收費”，動用俄資產“會破壞全球金融體系”，而直接撥款則是“犧牲本國企業(yè)和家庭利益去滿足烏克蘭的沖突開支”。

比利時的顧慮集中在法律和金融風險上。作為歐洲清算銀行總部所在地，比利時擔心一旦俄方通過訴訟追回資產，須在三天內籌措巨額資金償付莫斯科，因此堅持要求歐盟提供集體擔保。同時，由于歐盟對俄制裁需每六個月全體一致續(xù)簽，只需一次否決即可導致被凍結資產返還俄羅斯。

另一些國家雖然在政治上支持烏克蘭，但自身財政狀況已難承擔更大責任。意大利、法國、西班牙均面臨高赤字與經(jīng)濟增長疲弱的問題，使擴大軍事援助空間有限。

當前，歐盟面臨“誰來買單”“買到什么程度”“買了是否有話語權”的終極難題，暴露出內部失衡與行動邏輯的矛盾。財政能力不足卻承諾不斷升級，政治意愿分裂卻試圖維持統(tǒng)一立場，國內民意與經(jīng)濟壓力持續(xù)積累，而跨大西洋關系又在事實上將歐洲推向替美國“接盤”的角色。在缺乏清晰戰(zhàn)略目標、統(tǒng)一成本分擔機制以及長期財政保障的情況下，難以獲得相應的話語權與安全回報，只會進一步削弱歐盟自身的內部治理與地緣政治穩(wěn)定。