糧食是一個(gè)國(guó)家頭等大事。

由中共中央、國(guó)務(wù)院近日印發(fā)的《加快建設(shè)農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)規(guī)劃（2024－2035年）》（下稱《規(guī)劃》）全文公開(kāi)。

為實(shí)現(xiàn)“更高水平守牢國(guó)家糧食安全底線和耕地保護(hù)紅線”等一系列總體要求，除保障措施，《規(guī)劃》還共分列了七條與其相關(guān)的具體措施，包括全方位夯實(shí)糧食安全根基、全領(lǐng)域推進(jìn)農(nóng)業(yè)科技裝備創(chuàng)新、全環(huán)節(jié)完善現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系等內(nèi)容。

保障糧食和重要農(nóng)產(chǎn)品穩(wěn)定安全供給，在《規(guī)劃》中被作為頭等大事。事實(shí)上，相隔一個(gè)月左右先后兩輪對(duì)美國(guó)農(nóng)產(chǎn)品持續(xù)加稅，中國(guó)的底氣何來(lái)、又會(huì)有哪些影響，均較為受人關(guān)注。

隨著中國(guó)國(guó)內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)供需結(jié)構(gòu)變化，部分農(nóng)產(chǎn)品的國(guó)內(nèi)產(chǎn)能增加，對(duì)美國(guó)等地農(nóng)產(chǎn)品的需求或曰依賴度自然相應(yīng)減少。此外不可忽視的一個(gè)方面，就是中國(guó)近年來(lái)在國(guó)內(nèi)不斷采取保護(hù)耕地、良種良法等手段提高相關(guān)農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量。

2024年，中國(guó)糧食畝產(chǎn)比上年提高5.1公斤、增長(zhǎng)1.3%，糧食單產(chǎn)提升對(duì)增產(chǎn)的貢獻(xiàn)超過(guò)八成。以此為背景分析，前述多條《規(guī)劃》內(nèi)容或許皆可被視為與其相關(guān)，例如分別涉及保護(hù)耕地、科技創(chuàng)新、提升農(nóng)業(yè)綜合效益等方面。

以保護(hù)耕地為例，《規(guī)劃》中對(duì)此明確要求：要“守牢18.65億畝耕地和15.46億畝永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線”。“確保糧食播種面積穩(wěn)定在17.5億畝左右、谷物面積14.5億畝左右?！?/p>

此舉旨在充分挖掘國(guó)內(nèi)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)潛力。而《規(guī)劃》也對(duì)一系列做法給出了具體思路，例如在挖掘耕地潛力方面，其就提出了多項(xiàng)措施，包括：分區(qū)分類(lèi)開(kāi)展鹽堿耕地治理改良，因地制宜推動(dòng)鹽堿地等耕地后備資源開(kāi)發(fā)；優(yōu)先把東北黑土地區(qū)、平原地區(qū)、具備水利灌溉條件地區(qū)的耕地建成高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，推動(dòng)逐步把具備條件的永久基本農(nóng)田全部建成高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田；加強(qiáng)現(xiàn)代化灌區(qū)建設(shè)改造，健全農(nóng)業(yè)水利基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)。

其中含有多重值得關(guān)注的細(xì)節(jié)：2025年政府工作報(bào)告首次把糧食產(chǎn)量目標(biāo)明確為“1.4萬(wàn)億斤左右”。相關(guān)各方對(duì)此的基本共識(shí)是：要站穩(wěn)這個(gè)新臺(tái)階，就要不斷筑牢耕地基礎(chǔ)。

在耕地保護(hù)方面，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳已在3月底印發(fā)《逐步把永久基本農(nóng)田建成高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田實(shí)施方案》，提出2030年、2035年高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田分階段的建設(shè)目標(biāo)。

一對(duì)可能混淆的概念因此出現(xiàn)，即所謂永久基本農(nóng)田和高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田。按照相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示：中國(guó)目前已建成10多億畝高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，劃定永久基本農(nóng)田15.46億畝以上。進(jìn)一步分析：在中國(guó)現(xiàn)有的19.29億畝耕地中，約八成是永久基本農(nóng)田，一半以上是高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田。

多位農(nóng)業(yè)專(zhuān)家曾對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者解析其中的關(guān)系：二者其實(shí)都是優(yōu)質(zhì)耕地。相對(duì)來(lái)說(shuō)，前者側(cè)重保護(hù)，后者側(cè)重建設(shè)；前者側(cè)重用途，后者側(cè)重質(zhì)量；前者依法保護(hù)，后者投入財(cái)力建設(shè)?！昂?jiǎn)言之，一個(gè)針對(duì)現(xiàn)狀，一個(gè)針對(duì)過(guò)程?！?/p>

在此基礎(chǔ)上，受制于國(guó)內(nèi)土地資源相對(duì)有限等因素，中國(guó)多年來(lái)的食用油需求有較大部分需要通過(guò)進(jìn)口大豆及相關(guān)油料作物實(shí)現(xiàn)。2024年，中國(guó)自美國(guó)進(jìn)口油籽油料121.45億美元，同比下降22.7%，占自美農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口總額44.1%。其中，美國(guó)雖仍是中國(guó)的第二大進(jìn)口來(lái)源地，但大豆進(jìn)口120.4億美元，也同比下降了22.7%。

為進(jìn)一步通過(guò)增加國(guó)內(nèi)供應(yīng)降低進(jìn)口需求，前述《規(guī)劃》也在重點(diǎn)針對(duì)糧食作物的基礎(chǔ)上，提出“因地制宜發(fā)展薯類(lèi)雜糧。挖掘油菜、花生等油料作物生產(chǎn)潛力，拓展油茶、動(dòng)物油脂等油源”。

針對(duì)農(nóng)戶生產(chǎn)，一種被稱為“小農(nóng)戶能力提升工程”的措施也在前述《規(guī)劃》中被提出，其主旨是鼓勵(lì)小農(nóng)戶通過(guò)聯(lián)戶經(jīng)營(yíng)、聯(lián)耕聯(lián)種等方式開(kāi)展生產(chǎn)。為此，中國(guó)也將深化承包地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)分置改革，健全承包地集體所有權(quán)行使機(jī)制，依法保護(hù)承包農(nóng)戶合法土地權(quán)益，探索放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的有效途徑。

為提升各方的糧食生產(chǎn)積極性，此次《規(guī)劃》也再次明確提及了健全糧食主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制，中央預(yù)算內(nèi)投資向糧食主產(chǎn)區(qū)傾斜，省級(jí)統(tǒng)籌的土地出讓收入可按規(guī)定用于糧食主產(chǎn)區(qū)的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、現(xiàn)代種業(yè)提升等。在此基礎(chǔ)上，統(tǒng)籌建立糧食產(chǎn)銷(xiāo)區(qū)省際橫向利益補(bǔ)償機(jī)制也再次被明確。

事實(shí)上，雖然近年來(lái)中國(guó)糧食產(chǎn)量不斷保持新高，但糧食主產(chǎn)區(qū)與主銷(xiāo)區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在差距的問(wèn)題仍較突出。主產(chǎn)區(qū)每年要投入大量耕地資源、水資源、生態(tài)資源和人力資源發(fā)展糧食生產(chǎn)，而糧食生產(chǎn)效益低，對(duì)財(cái)政貢獻(xiàn)有限。

即便如此，主產(chǎn)區(qū)每年還要從地方財(cái)政中拿出一部分支持糧食生產(chǎn)，導(dǎo)致生產(chǎn)的糧食越多，財(cái)政越困難。

今年2月，河南省社科院的一位研究人士曾公布一組相關(guān)數(shù)據(jù)：1978年至2023年，主產(chǎn)區(qū)糧食產(chǎn)量占全國(guó)比重從67.1%升至77.9%，地區(qū)生產(chǎn)總值占全國(guó)比重從56.2%降至51.8%；主銷(xiāo)區(qū)糧食產(chǎn)量占全國(guó)比重則從13.9%降至4.3%，地區(qū)生產(chǎn)總值占全國(guó)比重從23.5%升至30.8%。

如何讓這些糧食生產(chǎn)大省能夠有足夠的財(cái)政資金，既繼續(xù)投入生產(chǎn)，又能保障農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施水平，當(dāng)前學(xué)界的一種觀點(diǎn)是應(yīng)該設(shè)立以國(guó)家投入為主、糧食主銷(xiāo)區(qū)投入為輔的國(guó)家糧食安全保障基金，以跨省凈調(diào)入（出）量為依據(jù)，綜合考慮各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、財(cái)政支付能力等因素，確定凈調(diào)入（出）省份補(bǔ)償資金調(diào)節(jié)系數(shù)和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

還有的則認(rèn)為應(yīng)構(gòu)建糧食產(chǎn)銷(xiāo)合作機(jī)制，主銷(xiāo)區(qū)通過(guò)補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠等政策引導(dǎo)鼓勵(lì)域內(nèi)糧食企業(yè)到主產(chǎn)區(qū)投資，與主產(chǎn)區(qū)共建糧食生產(chǎn)基地等，助推主產(chǎn)區(qū)實(shí)現(xiàn)糧食產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。

隨著《規(guī)劃》等一系列相關(guān)新措施不斷公布并實(shí)施，2025年中國(guó)在此領(lǐng)域所將進(jìn)行的新探索，或許也將成為提振糧食生產(chǎn)的新動(dòng)能。