為了穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)和防范風(fēng)險，今年地方政府舉債加速。然而，5月份地方政府債券發(fā)行規(guī)模同比出現(xiàn)下滑。根據(jù)財政部和中國企業(yè)債券信息網(wǎng)的公開數(shù)據(jù)，2025年前5個月全國發(fā)行地方政府債券合計約43148億元，同比增長約53%。其中，5月份地方政府債券發(fā)行約7794億元，同比下降約14%。

受經(jīng)濟(jì)下行、樓市土地市場低迷等影響，今年以來財政收入增長乏力。根據(jù)財政部數(shù)據(jù)，今年前4個月廣義財政收入同比下降約1.3%。而為了推動經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)運(yùn)行，對沖關(guān)稅戰(zhàn)等沖擊，財政支出必須保持一定擴(kuò)張力度。今年前4個月廣義財政支出同比增長約7.2%。為彌補(bǔ)財政收支缺口，主要依賴政府發(fā)行債券融資，其中包括地方政府發(fā)債借錢快速增長。4月底召開的中共中央政治局會議要求加快地方政府專項債券、超長期特別國債等發(fā)行使用。中債資信企業(yè)與機(jī)構(gòu)部負(fù)責(zé)人孫靜媛表示，今年5月份地方政府債券發(fā)行規(guī)模出現(xiàn)下滑主要是去年同期基數(shù)較高所致。去年一季度地方債發(fā)行節(jié)奏放緩，而5月開始放量發(fā)行，使得去年5月份地方政府發(fā)債規(guī)模較高。

根據(jù)公開數(shù)據(jù)，5月份地方政府債券發(fā)行規(guī)模與4月份相比增長約12%，其中新增專項債（4432億元）環(huán)比增長約93%。這顯示地方落實(shí)中央要求，加快發(fā)行專項債。觀察今年前5個月地方政府發(fā)債數(shù)據(jù)更能看出整體趨勢。地方政府債券按用途分為新增債券和再融資債券。新增債券資金主要用于基礎(chǔ)設(shè)施等重大項目、民生項目等建設(shè)，而再融資債券主要用于償還到期地方政府債券本金或置換隱性債務(wù)等，即“借新還舊”。前5個月地方發(fā)債舉借的約4.3萬億元中，新增債券約2萬億元，同比增長約37%；再融資債券約2.3萬億元，同比增長約70%。

東方金誠研究發(fā)展部執(zhí)行總監(jiān)馮琳指出，今年前5個月地方政府債券發(fā)行量比去年同期多出1.5萬億元，一方面是因為地方落實(shí)防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險政策，地方發(fā)行用于置換隱性債務(wù)的再融資專項債券發(fā)行量高達(dá)1.63萬億元，比去年同期增加超1萬億元。另一方面是新增專項債券發(fā)行額度明顯增加，同比增加近5000億元。不難看出，今年以來地方借錢一半以上是用于“借新還舊”，其中主要又用于置換隱性債務(wù)。按照此前財政部安排，今年地方將總計發(fā)行2萬億元置換隱性債務(wù)的再融資債券，而前5個月地方已經(jīng)發(fā)行了其中約八成額度，隱性債務(wù)置換工作推進(jìn)很快。

今年前5個月地方債發(fā)行較快，是財政政策靠前發(fā)力的體現(xiàn)。其中置換隱性債務(wù)的再融資債券快速發(fā)行，可幫助地方政府騰挪出原本用于化債的資金去搞發(fā)展、搞建設(shè)，從而釋放地方政府在基建投資等方面的穩(wěn)增長動能。按照此前財政部預(yù)測，考慮隱性債務(wù)和法定政府債務(wù)之間的利差，6萬億元置換隱性債務(wù)額度預(yù)計可累計節(jié)約利息支出約4000億元。目前6萬億元置換隱性債務(wù)額度已經(jīng)發(fā)行超六成。

今年地方政府加快借錢除了緩釋隱性債務(wù)風(fēng)險外，投向重大項目建設(shè)的新增債券發(fā)行規(guī)模也出現(xiàn)明顯增長，其中又以新增專項債為主。根據(jù)前述公開數(shù)據(jù)，今年前5個月地方發(fā)行的2萬億元新增債券中，新增專項債約1.6萬億元，同比增長約41%。企業(yè)預(yù)警通數(shù)據(jù)顯示，目前1.6萬億元新增專項債資金中，約30%投向市政和產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施，約20%投向各類交通基礎(chǔ)設(shè)施，約8%投向土地儲備，約7%投向棚戶區(qū)改造，約6%投向農(nóng)林水利，約5%投向醫(yī)療衛(wèi)生等。孫靜媛表示，今年新增專項債資金投向以基建領(lǐng)域為主，有助于拉動相關(guān)產(chǎn)業(yè)投資，穩(wěn)定固定資產(chǎn)投資增速，為經(jīng)濟(jì)增長提供支撐。

與前幾年有所不同的是，為了支持樓市穩(wěn)定，考慮到當(dāng)前的各地閑置未開發(fā)的土地相對較多，今年中國允許地方政府重新發(fā)行土地儲備專項債券。企業(yè)預(yù)警通數(shù)據(jù)顯示，前5個月土地儲備專項債發(fā)行規(guī)模約1084億元。孫靜媛認(rèn)為，今年土地儲備專項債重啟發(fā)行，對擴(kuò)內(nèi)需、防風(fēng)險起到積極作用。土儲專項債為地方政府回收存量閑置土地、進(jìn)行土地一級開發(fā)提供資金支持，一方面可以促進(jìn)房地產(chǎn)市場止跌企穩(wěn)，進(jìn)而穩(wěn)定房地產(chǎn)投資及相關(guān)產(chǎn)業(yè)鏈需求，對于穩(wěn)定和擴(kuò)大內(nèi)需、促進(jìn)房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展具有積極作用。另一方面，專項債資金用于土地一級開發(fā)等，相較于地方政府通過城投平臺融資舉債更透明，同時城投公司亦可以更高效地推進(jìn)土地儲備等相關(guān)工作，緩解地方財政對城投平臺的融資依賴，減輕地方財政壓力和城投債務(wù)風(fēng)險。

盡管前5個月地方政府專項債券發(fā)行進(jìn)度比去年同期明顯加快，但與2022、2023年同期相比仍然偏緩。這是因為一季度地方政府發(fā)行置換隱性債務(wù)的再融資債券規(guī)模較大，二季度超長期特別國債和國有大行注資特別國債開閘發(fā)行，新增專項債發(fā)行節(jié)奏或適度放緩，這樣可以避免政府債券供給過度集中。預(yù)計隨著置換債和國有大行注資特別國債發(fā)行收尾，三季度新增專項債發(fā)行將明顯提速，并成為全年發(fā)行高峰。根據(jù)今年預(yù)算報告，今年全年新增專項債券額度為4.4萬億元，其中前5個月已發(fā)行約1.6萬億元，剩余約2.8萬億元新增專項債待發(fā)行。鑒于當(dāng)前政策要求加快專項債發(fā)行使用進(jìn)度，以及目前發(fā)行規(guī)模增長趨勢，在后續(xù)幾個月中，專項債發(fā)行節(jié)奏可能會繼續(xù)保持加快態(tài)勢。

隨著地方政府債券密集發(fā)行，如何用好這筆巨額資金，提高資金使用效益至關(guān)重要。馮琳表示，目前專項債資金閑置或使用效率低的問題仍時有存在，背后是地方政府合意儲備項目不足，以及部分地區(qū)專項債項目管理水平和項目資金使用監(jiān)管能力有待提升，需要進(jìn)一步完善專項債項目篩選審核和儲備機(jī)制，同時建立健全專項債資金全生命周期管理及專項債績效管理體系。孫靜媛建議，地方應(yīng)優(yōu)化項目儲備和管理，加強(qiáng)項目前期論證和規(guī)劃，選擇具有較高經(jīng)濟(jì)性和收益性的項目，通過合理的定價機(jī)制和運(yùn)營管理，提高項目的收益水平，以保障專項債的償還。中央財經(jīng)大學(xué)教授溫來成表示，地方政府新增債券如果在前三季度基本完成發(fā)行，可以為全年經(jīng)濟(jì)增長打好基礎(chǔ)。與此同時，如果后續(xù)外部形勢再有變化，這也為四季度增發(fā)國債或地方政府債券預(yù)留空間。當(dāng)然最后是否增發(fā)政府債券，仍有待依賴后續(xù)經(jīng)濟(jì)形勢等變化相機(jī)抉擇。