零基預算2025年全國大范圍推廣。在財政收支矛盾加劇、支出固化格局亟待打破的背景下，零基預算正快速推廣。近日，中央財辦有關負責人解讀2024年中央經(jīng)濟工作會議精神時提到，明年將在零基預算改革和部分品目消費稅征收環(huán)節(jié)后移等方面爭取新突破。

零基預算是指政府在編制涉及幾十萬億資金的預算時，一切從“零”開始，結合財力狀況、輕重緩急等，逐項審議預算年度內(nèi)各項支出內(nèi)容的必要性、合理性及其開支標準。這不同于現(xiàn)行的基數(shù)預算，后者是在上一年基數(shù)上進行一定幅度增減。

與前些年安徽、江西、福建等少數(shù)省份全面推進零基預算不同，自黨的二十屆三中全會提出深化零基預算改革后，全國大多數(shù)省份下半年以來部署2025年推進零基預算改革，有的是全省推廣，有的則選擇部分市縣、部門試點。2025年預算編制采取零基預算正在全國大范圍推廣。

零基預算2025年全國大范圍推廣 打破支出固化格局

多位財稅專家表示，全國大范圍推廣零基預算改革，不僅可以打破財政支出固化格局，將資金重點用于民生和國家重大戰(zhàn)略任務中，提高資金使用效益，還可以提高政府治理能力，促進經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。不過在實踐中，零基預算改革并非易事，需要沖破觀念束縛，消除利益固化藩籬，推進相關法律法規(guī)政策調(diào)整，與其他改革系統(tǒng)集成，漸進推進。

零基預算的核心在于年度預算編制不受以往預算安排情況的影響，所有的預算支出以零為基點，一切從實際需要與可能出發(fā)，逐項審議預算年度內(nèi)各項支出內(nèi)容的必要性、合理性及其開支標準，打破基數(shù)概念和支出固化格局，結合財力狀況、輕重緩急、實際需求、績效情況等，在綜合平衡的基礎上編制預算。

早在2025年之前，已有部分地方探索實施零基預算。上海財經(jīng)大學公共經(jīng)濟與管理學院院長范子英教授指出，目前預算編制主要采用基數(shù)預算模式，不少部門單位的預算額度都是在上一年基數(shù)上保持一定增長。但近年來受經(jīng)濟下行等因素影響，財政收入增長不及預期，財政收支矛盾加大，因此需要通過零基預算來控制和優(yōu)化財政支出。

財政部數(shù)據(jù)顯示，今年前11個月，全國一般公共預算收入約19.9萬億元，同比下降0.6%；全國政府性基金預算收入約4.2萬億元，同比下降18.4%。兩項收入規(guī)模和增速均不及年初預期。

零基預算與現(xiàn)行的基數(shù)預算不同。在傳統(tǒng)基數(shù)預算模式下，一個部門去年預算資金是1億元，那么今年預算額度一般會在1億元基礎上適度增減。而在零基預算模式下，今年預算安排額度不存在上述1億元基數(shù)，而是按照該部門工作需要，結合當?shù)刎斄顩r、支出優(yōu)先順序、績效情況等嚴格審核部門各項支出，最終科學合理確定實際預算額度。

粵開證券首席經(jīng)濟學家羅志恒認為，深入實施零基預算改革有助于提高財政資金使用效率，對于緩解財政緊平衡下的地方財政支出壓力具有重要意義。零基預算意味著一切從“零”開始，預算決策基于公共項目的重要性和優(yōu)先級做出，不考慮上一年的預算或任何“基數(shù)”數(shù)字。零基預算通過提供更詳細、更高質(zhì)量的公共支出項目信息，建立自下而上的預算決策過程，提高公共資源的配置效率。

例如，《江蘇省深化零基預算改革方案》規(guī)定，2025年預算編制時取消各部門各項目支出基數(shù)，各部門單位圍繞同級黨委政府確定的年度重點工作，細化具體支持項目。各類項目原則上按照“三?！敝С?、政府債務還本付息支出、黨委政府年度重點保障事項支出、部門必須開展的專項業(yè)務支出、一般事業(yè)發(fā)展支出和其他支出等依次排序，根據(jù)當年財力狀況順次安排預算。

盡管零基預算正在全國大范圍推開，但其面臨的挑戰(zhàn)依然不小，首要挑戰(zhàn)是破除部門利益。中央財經(jīng)大學預算管理研究所所長李燕表示，由于零基預算最根本的意義在于避免支出固化，提高財政資源配置效率。在當前深化改革背景下，中央希望通過調(diào)整預算分配機制，破除支出固而不化藩籬，實現(xiàn)支出結構優(yōu)化和提高支出效率。但這種調(diào)整背后涉及打破原有利益相關方的預算盤子，從而引起相關部門“護盤子”的傾向。

有地方財政人士公開表示，零基預算改革前，一些部門單位“護盤子、守基數(shù)”意識濃厚，有的政策項目到期后仍沒有及時清理退出相關資金，造成短期政策長期化、財政資源投放碎片化。

多位地方財政人士表示，推廣零基預算改革確實會存在一些部門“護盤子”的阻力，但近些年地方財政困難也是客觀存在，相關部門負責人也都理解這一現(xiàn)狀，加上這一輪零基預算改革是中央力推，地方主要負責人主抓，因此阻力相對較小。

李燕建議，在零基預算推廣實施步驟上，一是對現(xiàn)有存量政策及項目進行基于零基理念與績效評價結合的梳理，合理排序后進行取舍；二是循序漸進地推進基本支出的零基預算改革?；局С鱿鄬τ陧椖恐С銎淞慊母镫y度更大，這要結合機構設置增減、部門職能厘清、支出標準優(yōu)化、人員效率提升等改革進行，對基本支出中的人員經(jīng)費和日常公用經(jīng)費等剛性支出進行合理調(diào)整。

當然，一些地方在探索零基預算改革時，對一些基本支出采取了零基預算。例如，對城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險補助、醫(yī)療保險補助、基本公共衛(wèi)生服務補助等諸多涉及民生的事項，按照每年實際執(zhí)行的標準和實有人數(shù)動態(tài)測算后再安排預算，擺脫了“基數(shù)+增長”的預算編制方式。

羅志恒認為，零基預算推廣中還需要解決地方政府預算自主權較為有限的問題。目前，地方政府必須儲備一些資金來實現(xiàn)上級部門下達的政策目標，而地方政府事前可能并不清楚這些政策目標，這將進一步限制零基預算的運用范圍。此外，零基預算實施中還面臨支出單位和財政部門之間的信息不對稱、預算編制工作量較大、未來公共需求不確定性較大、與零基預算相關的配套制度建設不健全等問題。

李燕表示，由于目前一些法律法規(guī)及政策對財政某些支出預算安排有法律要求，這也是支出固化難以打破的重要堵點之一。因此，零基預算新突破還在于對現(xiàn)有法律法規(guī)及政策進行梳理并做與時俱進的調(diào)整，因為法律法規(guī)引領政策、政策引領項目、項目引領資金。這才是破除慣性思維、解決支出固化的關鍵。