日前，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范和監(jiān)督罰款設(shè)定與實(shí)施的指導(dǎo)意見》，以維護(hù)公平競(jìng)爭市場(chǎng)秩序，優(yōu)化營商環(huán)境，推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展，這是國務(wù)院首次對(duì)行政法規(guī)、規(guī)章中罰款設(shè)定與實(shí)施作出全面系統(tǒng)規(guī)范。

這是國務(wù)院首次系統(tǒng)規(guī)范罰款的設(shè)定與實(shí)施，但并不是第一次對(duì)遍布行政執(zhí)法諸環(huán)節(jié)的罰款事項(xiàng)“動(dòng)心思”。2023年10月，國務(wù)院常務(wù)會(huì)議審議通過《國務(wù)院關(guān)于取消和調(diào)整一批罰款事項(xiàng)的決定》，一攬子取消和調(diào)整行政法規(guī)、部門規(guī)章中的33個(gè)罰款事項(xiàng)。在此之前，國務(wù)院就多次出臺(tái)相關(guān)舉措要求調(diào)整取消罰款事項(xiàng)，并專門出臺(tái)意見規(guī)范行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制定和管理，要求在執(zhí)法中依法“合理細(xì)化具體情節(jié)”。

“罰款”這個(gè)某些地方創(chuàng)收的神兵利器，被盯上已經(jīng)不是一天兩天了，亂罰款現(xiàn)象更是長期困擾公眾，近年來甚至有抬頭之勢(shì)，各種罰款甚至是天價(jià)罰款屢屢引來國務(wù)院督查組查處。2022年8月，陜西榆林商戶因賣5斤收入為20元的農(nóng)藥超標(biāo)芹菜被罰6.6萬元一案被國務(wù)院督查組曝光，引來輿論嘩然。2023年6月，福建閩侯一老農(nóng)因銷售不合格芹菜獲利14元，被市場(chǎng)監(jiān)管部門累計(jì)處罰10萬元，在申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行時(shí)被駁回。

此番國務(wù)院首次系統(tǒng)性規(guī)范罰款的設(shè)定與實(shí)施，明確要求科學(xué)適用過罰相當(dāng)原則，“能夠通過教育勸導(dǎo)、責(zé)令改正、信息披露等方式管理的，一般不設(shè)定罰款”，明確法律、法規(guī)對(duì)違法行為已經(jīng)作出行政處罰規(guī)定但未設(shè)定罰款的，“規(guī)章不得增設(shè)罰款”?？梢哉f具有相當(dāng)?shù)尼槍?duì)性，也屬于首次以系統(tǒng)性規(guī)范的方式回應(yīng)各類罰款亂象，并表明態(tài)度劃出紅線。

事實(shí)上，罰款作為一種法定的行政處罰措施，其設(shè)定與實(shí)施都應(yīng)在《行政處罰法》的范疇中得以規(guī)制。因?yàn)椤缎姓幜P法》嚴(yán)格限制了“限制人身自由的行政處罰”的設(shè)定權(quán)，那么對(duì)于一般行政機(jī)關(guān)而言，罰款就成了其處罰權(quán)限內(nèi)的法定措施之一，便宜行事也好，部門利益也罷，罰款的設(shè)定一直都在部門執(zhí)法的框架之中。

盡管在規(guī)范意義上，作出罰款決定的行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)與收繳罰款的機(jī)構(gòu)分離，但在實(shí)踐層面，罰繳分離制度并沒有完全堵死某些部門、組織及個(gè)人截留、私分或者變相私分罰款的情況。包括在某些地方的所謂“土政策”中，罰款可能會(huì)在上繳財(cái)政后按比例返還，而且很多現(xiàn)實(shí)層面操作中的隨意性罰款，本身并不具有任何規(guī)范性可言，這就使得基層執(zhí)法對(duì)于罰款的沖動(dòng)性追求成為某種體制性痼疾，隔一陣子就卷土重來。

罰款不是唯一可以由較低層級(jí)執(zhí)法部門靈活掌握的處罰手段，但因?yàn)榱P款直接與金錢相關(guān)聯(lián)，使得罰款的設(shè)定與實(shí)施更有私相授受的可能與空間?！傲P點(diǎn)款算了”也成為不少行政相對(duì)人在遭遇行政處罰時(shí)盡可能降低處罰成本的一套成熟話術(shù)。

比罰款更重的行政處罰措施不是沒有，但在以追求罰款解決的氛圍中，這就是在試圖通過具體執(zhí)法的自由裁量，讓本該吊銷執(zhí)照等的嚴(yán)重違法行為以罰款了事。但同時(shí)，罰款之外的其他行政處罰措施，也有可能因?yàn)槠鋱?zhí)法過程的隨意性與不透明，而成為另一個(gè)權(quán)力黑洞，行政妄為的根子，是權(quán)力沒有受到及時(shí)有效的監(jiān)督，也在于制度化的剛性問責(zé)缺位。

另一方面，一些情節(jié)輕微、危害不大，完全可以適用“從輕、減輕、不予、可以不予處罰情形”的案例，卻動(dòng)輒遭遇天價(jià)罰單，這則是以具體執(zhí)法人員不逾矩、照章辦事的心態(tài)，放任行政處罰的機(jī)械執(zhí)行。哪怕就是一把芹菜，天價(jià)罰單如果不被阻擊，也同樣足以破壞行政公信，撕裂政府與群眾。正如此番新規(guī)開篇所言，“行政執(zhí)法工作面廣量大，一頭連著政府，一頭連著群眾，直接關(guān)系群眾對(duì)黨和政府的信任、對(duì)法治的信心”。

管住那只亂罰款的手，斬?cái)嘈姓秊榈母考?xì)致入微的程序約束，更要靠執(zhí)法監(jiān)督的果斷有為?！耙粋€(gè)案例勝過一打文件”，需要對(duì)基層罰款亂象做解剖麻雀一樣的查處、問責(zé)和公示，同時(shí)對(duì)不止于罰款的行政執(zhí)法行為都通過問責(zé)形成震懾，用透明公開的監(jiān)督讓行政權(quán)力的運(yùn)行都通通曝光在聚光燈下。