離職兩年后，程某受到了法律的制裁。2025年7月，重慶市一中院二審認(rèn)定程某犯受賄罪，判二緩三，并處罰金10萬(wàn)元。

程某曾是重慶市江北區(qū)道路運(yùn)輸事務(wù)中心的一名編外工作人員。2023年初，渝北區(qū)紀(jì)委調(diào)查發(fā)現(xiàn)，多名非江北區(qū)戶籍駕駛員成功申領(lǐng)運(yùn)輸證，由此牽出一條從窗口延伸到中介的利益鏈。而程某的名字在調(diào)查材料中反復(fù)出現(xiàn)。

程某是派遣員工,負(fù)責(zé)資料審核與證照發(fā)放。在這項(xiàng)看似瑣碎的工作中，她與一名代辦中介相識(shí)，后來(lái)默契合作，為104名駕駛員“放行”了網(wǎng)約車運(yùn)輸證。每放行一次，都伴隨著幾千元的“感謝費(fèi)”。離職前，她共計(jì)收受42萬(wàn)余元，后自首退贓。

這并非個(gè)例。南方周末記者注意到，針對(duì)“編外人員”這一特殊群體的廉潔培訓(xùn)、監(jiān)督檢查已有開(kāi)展。

2025年5月，海南省三亞市吉陽(yáng)區(qū)政府發(fā)布通告，為嚴(yán)肅整治編外人員微腐敗問(wèn)題，公開(kāi)征集問(wèn)題線索。

不僅如此，近兩年，不少地市的專項(xiàng)治理也已悄然進(jìn)行，但甚少進(jìn)入公眾視野。“因?yàn)槿藬?shù)多，也比較敏感?！蹦戏侥呈∫豢h委書(shū)記向南方周末記者表示，他所在的縣，2024年對(duì)編外人員已開(kāi)展過(guò)一輪清理，“特別是窗口審批的編外人員”。

更多的是單獨(dú)作案

盧志朋是浙江工商大學(xué)公共管理學(xué)院講師，在學(xué)者中較早深入研究編外人員，自2023年開(kāi)始，他走訪調(diào)研，搜集案例。

“他們的腐敗問(wèn)題未得到足夠重視。”盧志朋向南方周末記者分析，這些人員雖無(wú)編制，卻實(shí)際承擔(dān)行政審批、窗口服務(wù)、行政執(zhí)法等職能。他們游離于監(jiān)管邊緣，正逐漸成為微腐敗高風(fēng)險(xiǎn)群體。

據(jù)盧志朋觀察，相對(duì)于編內(nèi)人員，編外人員難以像他們那樣動(dòng)用廣泛的權(quán)力網(wǎng)絡(luò)和資源貪腐，更多的是單獨(dú)作案。

從盧志朋搜集的材料來(lái)看，編外人員貪腐手段集中在幾類：數(shù)據(jù)造假、販賣內(nèi)部消息、截流物資、違規(guī)辦理業(yè)務(wù)等，傾向于吃拿卡要、快速斂財(cái)、多次作案。

浙江省曾公開(kāi)披露一起案例。嘉興市公共資源交易中心建設(shè)工程科勞務(wù)派遣人員伍某，在項(xiàng)目投標(biāo)過(guò)程中，將招標(biāo)方的內(nèi)部標(biāo)底信息、評(píng)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)等透露給投標(biāo)企業(yè)，還向評(píng)標(biāo)專家打招呼，幫助投標(biāo)老板中標(biāo)，收受賄賂71次。

長(zhǎng)期關(guān)注新型腐敗和隱型腐敗的彭新林也注意到，由于編外人員職責(zé)相對(duì)簡(jiǎn)單，權(quán)力有限，利益輸送鏈條相對(duì)單一，主要表現(xiàn)為“一手辦事，一手收錢”，簡(jiǎn)單直接，沒(méi)有層層設(shè)防、隱形代持等新型特點(diǎn)。

即便編外人員拉人入伙，被拉之人通常也只是負(fù)責(zé)開(kāi)戶收錢或宣傳“業(yè)務(wù)”。

2025年初，陜西省社保局前外聘員工吳某受賄高達(dá)2575萬(wàn)余元，牽出的前妻孟某便是如此。

據(jù)公開(kāi)報(bào)道，吳某在工作中盯上了養(yǎng)老保險(xiǎn)系統(tǒng)里的漏洞。他發(fā)現(xiàn)某些單位的核心系統(tǒng)里，有大量長(zhǎng)期暫停繳費(fèi)的養(yǎng)老保險(xiǎn)人員賬戶。他動(dòng)手腳篡改信息，換身份證號(hào)，給他人辦理參保。

事情越做越大，吳某把前妻孟某拉了進(jìn)來(lái)。孟某幫著擴(kuò)散消息：吳某能辦養(yǎng)老保險(xiǎn)補(bǔ)繳。消息傳到山東、陜西、河南、河北、江蘇，342人交了錢。中介一層層抽成，最后2502萬(wàn)余元到了孟某手里。她再按照吳某要求自留一部分后，將剩余2234萬(wàn)余元轉(zhuǎn)給吳某。

吳某因受賄、貪污等多項(xiàng)罪名，被判處有期徒刑十八年，并處罰金86萬(wàn)元。

吳某案是常見(jiàn)的編外人員腐敗“典型”。盧志朋研究發(fā)現(xiàn)，編外人員往往主動(dòng)尋租，在觥籌交錯(cuò)中私下直接要求或通過(guò)暗示，向服務(wù)對(duì)象索賄。

南方周末記者獲取的某地紀(jì)委對(duì)編外人員的調(diào)查材料顯示，編外人員收取賄賂的渠道也很直接，幾乎全部通過(guò)微信轉(zhuǎn)賬的形式接受賄賂。轉(zhuǎn)賬記錄、銀行流水明細(xì)都非常清晰。

當(dāng)然，除了單人直接索賄，編內(nèi)、編外人員相互勾結(jié)的情形也同樣存在，從而形成“窩案”。

2024年，廣西壯族自治區(qū)紀(jì)委監(jiān)委通報(bào)顯示，南寧市西鄉(xiāng)塘區(qū)市場(chǎng)監(jiān)督管理局干部方守道、周海林糾集市場(chǎng)監(jiān)督管理局編外工作人員以及社會(huì)閑散人員，對(duì)轄區(qū)內(nèi)電池加工、農(nóng)藥生產(chǎn)、車輛用品等企業(yè)以例行檢查為幌子，編造理由、借口威脅扣押企業(yè)貨物，威逼、暗示企業(yè)花錢“私了”，涉嫌對(duì)5家企業(yè)敲詐勒索11起共61萬(wàn)元。

與編內(nèi)人員受到法律法規(guī)的嚴(yán)格約束不同，編外人員更容易成為監(jiān)管的“漏網(wǎng)之魚(yú)”。

陜西省一地級(jí)市紀(jì)檢干部向南方周末記者舉例說(shuō)，公職人員任職、離職均有相應(yīng)的回避規(guī)定，而編外人員離職后是否需回避卻無(wú)規(guī)可依。

盧志朋在調(diào)研高新技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)時(shí)也發(fā)現(xiàn)，不少被聘為管委會(huì)編外人員的高新技術(shù)人才“跳板”思維明顯。他們先積累政府部門工作經(jīng)驗(yàn)或政府人脈資源，最終將當(dāng)?shù)氐拿餍瞧髽I(yè)作為職業(yè)生涯的“下一站”，形成所謂的“旋轉(zhuǎn)門”，進(jìn)一步加劇了腐敗風(fēng)險(xiǎn)。

行為更加大膽

事實(shí)上，盧志朋對(duì)編外人員的特別關(guān)注緣于和某市紀(jì)檢干部的一次閑聊。

這位紀(jì)檢干部告訴盧志朋，近幾年有兩個(gè)現(xiàn)象值得關(guān)注：一是編外人員腐敗多，數(shù)額高；二是年輕干部失足早，有的短期內(nèi)迅速沉淪。

這引起了盧志朋的興趣。特別是在控編減編的約束下，編外聘用人員規(guī)模迅速擴(kuò)大，他們廣泛分布在政府機(jī)關(guān)、法院、檢察院、學(xué)校和街道社區(qū)等機(jī)關(guān)事業(yè)單位。

“這和社會(huì)治理重心不斷下移、基層政府職責(zé)范圍擴(kuò)大有關(guān)。”北京廉政法治協(xié)同創(chuàng)新基地主任彭新林向南方周末記者解釋，編外人員成為基層治理重要補(bǔ)充，常常被稱為“影子雇員”。

彭新林觀察到，這些“影子雇員”與國(guó)有資金密切相關(guān)，如社保醫(yī)保，同時(shí)直面民生，有在教育、醫(yī)療和文化等事業(yè)單位，有在公安、城管和市場(chǎng)監(jiān)督部門承擔(dān)協(xié)助管理職責(zé)，有在機(jī)關(guān)事業(yè)單位從事日常公共事務(wù)，大多數(shù)在基層一線服務(wù)百姓。

在彭新林看來(lái)，基層執(zhí)行工作往往具有較大的自由裁量權(quán)，便于操作，這變相縱容了權(quán)力濫用。

盧志朋采訪過(guò)不少紀(jì)檢干部和編外人員。他發(fā)現(xiàn)，激勵(lì)機(jī)制失效也是編外人員貪腐的主要誘因?！按蟛糠志幫馊藛T沒(méi)有明確的晉升政策，薪酬待遇也不高，更傾向于追求短期利益的最大化。”他說(shuō)，有的甚至抱著“暴露前就辭職”的想法，行為也更加大膽。

據(jù)《廉政瞭望》雜志報(bào)道，浙江省某街道綜合行政執(zhí)法中隊(duì)協(xié)管員許云峰，因在工作中經(jīng)常和從事渣土運(yùn)輸?shù)睦习鍌兂燥埑瑁諠u向往燈紅酒綠的生活。

這些活動(dòng)一次消費(fèi)近萬(wàn)元，與他們相比，許云峰覺(jué)得自己的工資太微薄。于是，他利用職務(wù)便利為渣土車?yán)习逋L(fēng)報(bào)信，避開(kāi)檢查，共收取17萬(wàn)余元“好處費(fèi)”。

此外，薄弱的監(jiān)督也為編外人員腐敗埋下隱患。盧志鵬研究過(guò)的一起案例中，編外人員入職不久就發(fā)現(xiàn)財(cái)務(wù)制度漏洞——國(guó)企網(wǎng)銀對(duì)公賬戶的密碼、支付密碼和U盾都在一人手里，可以輕易地從國(guó)企對(duì)公賬戶里把錢轉(zhuǎn)出去。

監(jiān)督的薄弱還與有關(guān)部門重視不夠有關(guān)。

彭新林認(rèn)為，“打虎”“獵狐”“拍蠅”是當(dāng)前反腐重點(diǎn)，對(duì)編外人員貪腐的打擊力度相對(duì)較小。

前述紀(jì)檢干部向南方周末記者印證了這個(gè)判斷。他介紹說(shuō)，當(dāng)?shù)啬呈聵I(yè)單位發(fā)現(xiàn)編外人員挪用公款后，沒(méi)有向組織匯報(bào)，而是選擇內(nèi)部處理。最終是紀(jì)委監(jiān)委在監(jiān)督監(jiān)察過(guò)程中，發(fā)現(xiàn)了問(wèn)題線索，才對(duì)其立案調(diào)查。

在該名干部看來(lái)，實(shí)際工作中，臨聘人員的一般違紀(jì)違法行為往往由原單位清退，紀(jì)委很少介入?！半m說(shuō)監(jiān)察全覆蓋，但對(duì)編外人員，紀(jì)檢部門實(shí)際投入的資源并不高?！?/p>

監(jiān)督管理的真空普遍存在。南方周末從前述縣委書(shū)記處了解到，當(dāng)?shù)孛鞔_政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目從業(yè)人員由編辦、人社局和財(cái)政局三方聯(lián)合審批，但在具體實(shí)施過(guò)程中，有的單位遇到特殊情況常會(huì)繞過(guò)約束，擅自超職數(shù)聘用編外人員，從而導(dǎo)致監(jiān)督、管理失效。

不少編外人員的工作內(nèi)容都比較單一，諸如辦理養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)等業(yè)務(wù)。（視覺(jué)中國(guó)|供圖）

普遍存在僥幸心理

在監(jiān)督、管理失效的情況下，編外人員往往還會(huì)產(chǎn)生錯(cuò)誤的身份認(rèn)識(shí)，以為自己不會(huì)受到關(guān)注。

2018年，浙江省首例對(duì)編外人員采取留置措施的案件中，涉案人員翁騰羽在接受監(jiān)察調(diào)查時(shí)就提到，“原以為自己既不是黨員，也不是正式工作人員，只是龍游縣社陽(yáng)鄉(xiāng)國(guó)土站一名協(xié)管員……誰(shuí)知會(huì)是這樣的結(jié)果”。

這種僥幸心理普遍存在。南方周末記者注意到，在目前通報(bào)的有關(guān)編外人員獲刑案例中，不少被告人在上訴時(shí)會(huì)聲稱“自己不是正式在編人員”，應(yīng)當(dāng)以非國(guó)家工作人員論處，但往往不會(huì)被法院采納。

“編外人員雖非正式人員，但如果是在履行公職，也將受到相關(guān)法律的規(guī)制?！迸硇铝纸忉?，監(jiān)察法第十五條通過(guò)兜底條款“其他依法履行公職的人員”，將編外人員納入監(jiān)察對(duì)象。

而監(jiān)察對(duì)象一旦涉罪，需要甄別其在刑法中的具體身份，進(jìn)而確定其涉嫌犯罪的具體罪名。刑法規(guī)定，依照法律從事公務(wù)的人員，以國(guó)家工作人員論，也就構(gòu)成了受賄罪、貪污罪的犯罪主體。

南方周末記者獲取的調(diào)查編外人員的材料顯示，調(diào)查組在查清違法違紀(jì)相關(guān)問(wèn)題后，通常會(huì)在材料中特意寫(xiě)明編外人員的身份問(wèn)題，直接指出其從事的主要工作范圍，并給出意見(jiàn)——“其身份符合受國(guó)家委托從事公務(wù)的人員，應(yīng)認(rèn)定為國(guó)家工作人員”。

前述紀(jì)檢干部解釋說(shuō)，即使編外人員沒(méi)有具體崗位分工和工作細(xì)則等書(shū)證來(lái)證明其所從事的工作，也可根據(jù)其所在科室職能、分管領(lǐng)導(dǎo)和同事的證人證言加以證明。

他舉例稱，在一起案例中，編外人員是街道經(jīng)濟(jì)發(fā)展科的外聘人員，該科室的主要職能是招商引資。該人員日常從事企業(yè)入駐和證照辦理等工作，符合依法履行公職的身份。

為遏制編外人員用工管理混亂、治理編外人員貪腐，除了在法律上厘清他們的身份外，南方周末記者注意到，近一年多來(lái)，多地縣（市、區(qū)）委、政府辦公室還直接出臺(tái)編外人員管理辦法，如廣東惠陽(yáng)區(qū)、四川松潘縣、貴州習(xí)水縣等，并且縣（市、區(qū)）直部門也結(jié)合單位情況自行出臺(tái)管理辦法，以加強(qiáng)管理。

以2025年5月四川松潘縣印發(fā)的《松潘縣機(jī)關(guān)事業(yè)單位編外人員管理辦法》為例，文件對(duì)編外人員的招聘錄用程序、薪酬待遇、監(jiān)督檢查、考核制度都作出了明確規(guī)定。

其中，在薪資待遇方面，文件規(guī)定“編外人員工資報(bào)酬不得低于州最低工資標(biāo)準(zhǔn)”，并“建立定期調(diào)整經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)制度，適時(shí)調(diào)整編外人員經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)”。

在盧志朋看來(lái)，通過(guò)優(yōu)化激勵(lì)機(jī)制和薪酬配置格局，有利于預(yù)防和治理編外人員的腐敗行為，但更重要的是彌補(bǔ)控權(quán)制度的不足。

盧志朋進(jìn)一步解釋，一方面，編外人員在某些崗位上權(quán)力過(guò)于集中，缺乏有效的分權(quán)機(jī)制，導(dǎo)致腐敗風(fēng)險(xiǎn)上升；另一方面，他們職責(zé)和權(quán)力邊界的不清晰，容易出現(xiàn)權(quán)力濫用。

因而，盧志朋建議盡快制定完善針對(duì)編外人員制度規(guī)范，在權(quán)力行使過(guò)程中設(shè)定嚴(yán)格的權(quán)限范圍，確保他們的行為受到制度化的約束，防止以權(quán)謀私。