經(jīng)濟學(xué)家李稻葵：10萬億化債政策，怎么解讀？

11月8日，全國人大常委會表決通過了《國務(wù)院關(guān)于提請審議增加地方政府債務(wù)限額置換存量隱性債務(wù)的議案》，增加地方政府債務(wù)限額6萬億元，用于置換存量隱性債務(wù)，為地方政府騰出空間更好發(fā)展經(jīng)濟、保障民生。根據(jù)財政部部長藍佛安介紹，從2024年開始，我國將連續(xù)五年每年從新增地方政府專項債券中安排8000億元，專門用于化債，累計可置換隱性債務(wù)4萬億元。加上這次批準的6萬億元債務(wù)限額，直接增加地方化債資源10萬億元。明確2029年及以后到期的棚戶區(qū)改造隱性債務(wù)2萬億元仍按原合同償還。地方需要消化的隱性債務(wù)總額從14.3萬億元大幅下降至2.3萬億元，化債壓力大大減輕。

新一輪大規(guī)模債務(wù)置換拉長了地方債務(wù)周期，降低了債務(wù)付息壓力，推動地方政府從化債化險轉(zhuǎn)移到發(fā)展經(jīng)濟和提供公共服務(wù)上來，從應(yīng)急狀態(tài)回歸常態(tài)謀發(fā)展，具有重要意義。此次化債力度超預(yù)期，體現(xiàn)出中央推動防范化解風(fēng)險、規(guī)范債務(wù)管理、推動經(jīng)濟增長的決心，有利于提振信心與預(yù)期。財長藍佛安披露，2023年末我國隱性債務(wù)規(guī)模為14.3萬億元，經(jīng)過一次性增加債務(wù)限額6萬億、未來五年每年安排新增專項債8000億元合計10萬億，疊加2029年及以后年度到期的棚戶區(qū)改造隱性債務(wù)2萬億元自然到期，不再在2028年前清零償還。由此2028年之前，地方需消化的大幅降至2.3萬億元，平均每年消化額從2.86萬億元減為4600億元，不到原來的六分之一，化債壓力大大減輕。

自2015年以來，中央持續(xù)加強對地方政府債務(wù)的管理，債務(wù)管理制度更加規(guī)范。隨著內(nèi)外部宏觀形勢的變化以及大規(guī)模推進減稅降費，宏觀稅負持續(xù)下行的同時支出責(zé)任不減。當?shù)胤秸话銈c專項債難以滿足支出時，部分地方政府通過融資平臺舉債等方式解決收支矛盾，產(chǎn)生了部分隱性債務(wù)。為落實《預(yù)算法》要求，我國推進了四輪債務(wù)置換。第一輪為2015-2018年，通過發(fā)行12.2萬億元債券置換非債券形式的存量政府債務(wù)。第二輪為2019年-2021年9月，主要通過發(fā)行置換債券和特殊再融資債券開展建制縣化債試點工作，合計置換債務(wù)規(guī)模達到8185.9億元。第三輪為2021年10月-2022年6月，推進北上廣全域無隱性債務(wù)試點。第四輪債務(wù)置換為2023年10月以來，落實中央“一攬子化債”，截至10月底各地合計發(fā)行特殊再融資債券超1.7萬億元。

這反映了化債思路的重大優(yōu)化調(diào)整，從防風(fēng)險為主轉(zhuǎn)向更好統(tǒng)籌穩(wěn)增長與防風(fēng)險，從“化債中發(fā)展”轉(zhuǎn)向“發(fā)展中化債”。重大思路的調(diào)整意味著下階段將穩(wěn)增長和發(fā)展置于更高的地位，財政政策支持高質(zhì)量發(fā)展的力度以及逆周期調(diào)節(jié)的能力將進一步增強。目前各方已達成較大共識，經(jīng)濟下行期財政政策可以發(fā)揮更大作用，貨幣政策主要起配合的作用。當然，具體力度需要考慮到未來不確定性、外部沖擊和財政可持續(xù)性等。

債務(wù)置換不僅降低了當期地方政府化債和利息支出的財政壓力，還使地方政府能騰出更多財力和精力發(fā)展經(jīng)濟、提供公共服務(wù)，更好落實減稅降費，改善營商環(huán)境。債務(wù)置換實現(xiàn)了大部分隱性債務(wù)顯性化，地方債務(wù)的存在形態(tài)從顯性和隱性并存的“雙軌”管理全部轉(zhuǎn)向以顯性債務(wù)為主，地方債務(wù)管理更加規(guī)范化、透明化。以利率更低、周期更長的政府債券置換舉債成本高、周期短的隱性債務(wù)，以時間換空間，體現(xiàn)了化債的本質(zhì)是化解風(fēng)險。據(jù)估算，五年累計可節(jié)約6000億元左右。債務(wù)置換還有利于地方政府更好落實減稅降費，部分地區(qū)“亂罰款亂收費”等現(xiàn)象將明顯緩解乃至杜絕，有利于改善營商環(huán)境。

對于城投公司而言，債務(wù)置換有助于其剝離歷史債務(wù)包袱，輕裝上陣，為轉(zhuǎn)型發(fā)展提供堅實基礎(chǔ)。通過債務(wù)置換，城投公司能夠有序剝離隱性債務(wù)，實現(xiàn)債務(wù)責(zé)任在政府與平臺之間的明確劃分，從而降低債務(wù)負擔、提升財務(wù)穩(wěn)健性。通過這一舉措，城投公司能夠?qū)⒏嗑唾Y源投入到經(jīng)營性業(yè)務(wù)的發(fā)展中，聚焦于提升自身的運營效率和盈利能力，進而為成功轉(zhuǎn)型奠定基礎(chǔ)。

當前防范化解地方債務(wù)風(fēng)險的大背景下，地方政府面臨著諸多難題。房地產(chǎn)處于調(diào)整轉(zhuǎn)型期，房地產(chǎn)相關(guān)稅收、土地出讓收入等收入來源受到較大影響，地方財政收支缺口擴大，地方債務(wù)還本付息難度加大。2024年1-9月，地方一般公共預(yù)算收入和政府性基金預(yù)算收入同比增速分別僅為0.6%和-22.5%，均低于年初的預(yù)算目標的3.7%和0.1%；地方兩本預(yù)算支出之和的同比增速僅為-1.9%，影響了積極財政作用的發(fā)揮。同時在化債政策要求下，地方政府主要精力在于壓降債務(wù)規(guī)模，發(fā)展經(jīng)濟的能力和積極性一定程度上受到了影響。

債務(wù)置換是當前地方化解隱性債務(wù)風(fēng)險的重要手段，但受限于地方債務(wù)限額。根據(jù)《預(yù)算法》，地方債務(wù)余額不能超過限額，因此限額與余額的空間決定了還能夠增加地方債務(wù)的空間。地方政府債券大規(guī)模置換銀行貸款等隱性債務(wù)，其發(fā)行規(guī)模受限于地方債務(wù)限額，因此要上調(diào)限額，讓地方政府有空間發(fā)行置換債券。截至2024年10月底，地方政府債務(wù)余額為45.1萬億元，限額為46.8萬億元，意味著當前債務(wù)置換的最大空間僅剩16815億元。考慮到當年還有686億元的新增地方債券尚未發(fā)行，實際結(jié)存限額僅為16129億元，因此有必要通過提高債務(wù)限額打開債務(wù)置換的空間。

長期來看，要從根本上解決地方債務(wù)問題，需從財政體制、債務(wù)預(yù)算管理和城投轉(zhuǎn)型三個維度出發(fā)抑制地方隱性債務(wù)的產(chǎn)生。財政體制方面，要穩(wěn)定宏觀稅負、厘清政府與市場邊界、上收中央事權(quán)和支出責(zé)任、對人口流出的區(qū)縣進行機構(gòu)合并等。債務(wù)預(yù)算制度方面，加強地方政府債務(wù)管理，建立債務(wù)與資本預(yù)算，建立健全債務(wù)風(fēng)險預(yù)警和防控機制，嚴格控制新增債務(wù)規(guī)模，確保債務(wù)規(guī)模與經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)。加快城投轉(zhuǎn)型，推動其向市場化、專業(yè)化、規(guī)范化的方向發(fā)展，通過引入社會資本、優(yōu)化公司治理結(jié)構(gòu)、提升運營效率等方式，增強城投公司的自我造血能力和市場競爭力，從而降低對地方政府的依賴。