伴隨房地產(chǎn)市場供需求形勢逆轉(zhuǎn)，土地市場自2021年開始遭遇沖擊，全國土地出讓成交價款從2020年的8.04萬億元跌至2023年5.06萬億元，累計跌幅達(dá)37%； 相應(yīng)地，政府性基金中的土地出讓收入從2021年的8.71萬億元跌至2023年的5.80萬億元。 2023年下半年以來，中央和地方密集出臺新一輪穩(wěn)地產(chǎn)的組合政策，加快構(gòu)建房地產(chǎn)新發(fā)展模式。 在此背景下，土地市場總體形勢和區(qū)域結(jié)構(gòu)出現(xiàn)了哪些新變化？ 在房地產(chǎn)市場下行和地方債務(wù)化解任務(wù)的約束下，本輪地方財政困難又該如何化解？ 本文全面梳理2024年土地市場的新變化，分析當(dāng)前土地市場下行對地方財政沖擊，并立足長遠(yuǎn)探索土地財政脫困之道。

一、2024年土地市場運行特征：供需低迷、量價齊跌、區(qū)域集中、庫存高企

1、從整體看，當(dāng)前土地市場最突出的特征是庫存去化困難，特別是住宅用地面臨“供需交困”。需求端，2024年新一輪去庫存政策對商品房銷售的提振作用尚需一段時間生效，住宅用地市場需求依然相對低迷。2023年，全國土地出讓面積較2020年的高點下降19.0%；其中，住宅用地出讓成交面積之比從35%降至20.3%。2024年以來，盡管二手房市場活躍，但新建住宅銷售仍未企穩(wěn)回升，土地出讓價款同比跌幅繼續(xù)擴(kuò)大。2024年1—5月，300城土地成交價款同比下降30.5%，住宅用地出讓價款同比下降38.3%。供給端，“以房定地”要求下住宅用地供應(yīng)收縮。一二線城市商品房庫存去化周期拉長，存量住宅用地也不斷累積，住宅用地供應(yīng)放緩的城市增多。從各地公開披露的全年供地計劃看，2024年，17個集中供地城市住宅用地計劃供應(yīng)面積合計下降16.2%，其中南京、蘇州、寧波住宅用地供應(yīng)面積較2023年計劃下降超50%，廣州住宅用地供應(yīng)面積計劃減少34%。

2、分量價看，2024年土地成交面積和均價雙雙下行，溢價率低位運行。一是住宅用地成交縮量，流拍率偏高。2024年1—5月，各類用地成交面積同比-18.7%，住宅用地縮量更加明顯，成交土地面積合計同比-29.9%。2023年300城住宅用地流拍率高達(dá)17.2%，接近2021年19%的高點。二是土地成交價格下跌，平均溢價率一直處于底部。2024年以來，土地市場情緒依然低迷，5月各類用地平均溢價率1.8%，低于去年同期的5.9%。

3、分區(qū)域看，拿地區(qū)域范圍更加集中，二線城市讓位于一線。雖然一線城市土地出讓價款增速逐年下降，但二線以下城市負(fù)向沖擊程度更大。一線城市住宅用地土地出讓價款占300城的比重從2019年的10.9%提升至2023年18.9%。2024年1—5月，35個大中城市各類用地土地出讓價款同比下降30.1%，南京（-72.6%）、青島（-69.0%）、天津（-52.5%）多數(shù)城市土地出讓價款同比跌幅較大。

4、分拿地主體看，房地產(chǎn)企業(yè)拿地份額持續(xù)大幅萎縮。一是房企土地庫存高企，限制新增土地購置意愿。2022年，根據(jù)國家統(tǒng)計局，房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)待開發(fā)土地面積達(dá)4.98億平米，創(chuàng)歷史新高；房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)當(dāng)年土地成交價款占各類用地成交價款的比重從上年的23.0%降至15.1%。二是房企債務(wù)和現(xiàn)金流壓力加大，限制拿地能力。當(dāng)前房地產(chǎn)銷售低迷仍未根本解決，房企經(jīng)營性現(xiàn)金流緊張。2024年1—5月，TOP100企業(yè)拿地金額同比下降26.7%，頭部房企拿地普遍大幅萎縮。三是城投公司開發(fā)能力不如房企，已拿土地開工率較低，城投托底難以持續(xù)。

5、土地市場低迷，預(yù)計2024年土地財政收入可能進(jìn)一步下降。由于房產(chǎn)傳導(dǎo)到地產(chǎn)存在時滯，而土地成交價款分期繳納，領(lǐng)先于財政入庫的土地出讓收入。根據(jù)前4個月土地出讓收入繳庫情況，預(yù)計2024年全國財政土地出讓收入4.70萬億元，減少約1.1萬億元，同比下降19.0%。

二、土地市場低迷對地方財政的影響：三大沖擊

2021年以來土地收入下行持續(xù)時間長、跌幅深、區(qū)域沖擊大，“土地財政”陷入困境，產(chǎn)生三大影響：加劇地方財政緊平衡的態(tài)勢，地方債務(wù)風(fēng)險指標(biāo)被動上升，地方財政運行穩(wěn)定性下降。

1、從財政收支看，房地產(chǎn)市場低迷造成地方可用財力減少，財政支出發(fā)力受限。一是收入端，地方財政對土地財政依賴度下降，對上級轉(zhuǎn)移支付依賴度上升，壓力傳導(dǎo)至中央。二是支出端，地方財政落實積極財政政策的難度加大，影響部分公共政策目標(biāo)的實現(xiàn)。土地凈收益直接計提教育資金、農(nóng)田水利建設(shè)資金、住房保障支出等，支持相關(guān)重點民生類的能力有所弱化，土地出讓收入對應(yīng)的政府性基金支出受到限制。

2、從地方債務(wù)看，債務(wù)風(fēng)險指標(biāo)被動抬升，有必要適當(dāng)調(diào)整債務(wù)預(yù)警指標(biāo)以及化債周期。一是地方可用財力下行，顯性債務(wù)率指標(biāo)被動上升，容易超出風(fēng)險預(yù)警線。2023年，31省份顯性債務(wù)率均有上升，與隱性債務(wù)顯性化有較大關(guān)系，但是土地市場低迷的地區(qū)其債務(wù)率上升幅度更大；二是政府性基金預(yù)算支出下滑，顯性債務(wù)付息壓力加大。2023年，青海、天津、內(nèi)蒙古等9個重點化債省份專項債務(wù)利息占政府性基金支出的比值超10%。三是城投土地資產(chǎn)縮水，加大再融資難度。2023年城投公司土地資產(chǎn)下降34.5%，資產(chǎn)質(zhì)量下降將導(dǎo)致城投負(fù)債率上升、信用下降。

3、從基層運轉(zhuǎn)看，總體運行平穩(wěn)和風(fēng)險可控的情況下，部分地區(qū)的基層財力保障可能面臨一定困難。一是土地出讓收入在縣級財政的留存比例較高，土地財政下行對基層政府財力的影響程度相對更大些。二是市縣土地出讓收入下滑，可能造成庫款保障水平下降。三是土地出讓收入下行導(dǎo)致部分地區(qū)出現(xiàn)了通過“亂收費”等彌補收入不足的現(xiàn)象，可能破壞營商環(huán)境，要予以堅決制止。

三、未來土地財政何去何從？五大建議

未來土地財政的轉(zhuǎn)型，要從“固本、開源、提效、改革、化債”五個方面發(fā)力，打造財政、金融、土地、國資、社保等政策組合拳。

1、“經(jīng)濟(jì)固本”：短期要穩(wěn)住房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)，緩釋對地方財政的沖擊，房地產(chǎn)政策繼續(xù)做好保供給、促需求、穩(wěn)房價。中長期要發(fā)揮財政支持科技創(chuàng)新的作用，推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，培育新稅源，促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)由債務(wù)和投資驅(qū)動轉(zhuǎn)化為產(chǎn)業(yè)科技驅(qū)動。

2、“收入開源”：穩(wěn)定宏觀稅負(fù)，重點解決如何彌補土地收入萬億元級別的缺口問題，包括優(yōu)化減稅降費，推動減稅降費從重規(guī)模到重效率，擴(kuò)大消費稅的征收范圍并逐步下沉到地方，探索數(shù)字稅并適應(yīng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)時代下稅源發(fā)展的需要。

3、“節(jié)流提效”：重點增加對民生保障和消費的支持力度，發(fā)揮公共服務(wù)支出對擴(kuò)大內(nèi)需的乘數(shù)效應(yīng)，根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r動態(tài)優(yōu)化各類財政補貼標(biāo)準(zhǔn)和資質(zhì)篩選機(jī)制，清理超前民生承諾、理順準(zhǔn)公共服務(wù)的定價機(jī)制。加強(qiáng)支出效率績效考核，提高財政支出效率。

4、“化債轉(zhuǎn)型”：合理平衡短期化債與長期發(fā)展。對于當(dāng)前部分地方政府化債壓力較大，可以考慮采取中央發(fā)行國債轉(zhuǎn)貸地方、政策性金融機(jī)構(gòu)給地方政府發(fā)放貸款、繼續(xù)發(fā)行特殊再融資債券等三個方式緩解地方壓力，避免出現(xiàn)流動性風(fēng)險。堅持“注銷一批、整合一批、轉(zhuǎn)型一批”的思路，持續(xù)推動城投平臺轉(zhuǎn)型，進(jìn)一步化解隱性債務(wù)風(fēng)險。

5、“聯(lián)動改革”：完善政府績效考核制度，推動新一輪財稅體制改革，進(jìn)一步理清政府與市場、中央與地方的關(guān)系，通過建立規(guī)范的資本預(yù)算、債務(wù)預(yù)算，解決地方財政支出約束問題，從根本上保障地方財政穩(wěn)定運行。

風(fēng)險提示：新房銷售惡化、房企現(xiàn)金流緊張加劇土地市場下行壓力；年初以來土地市場運行情況難以預(yù)測全年走勢；部分城市難以代表全國總體情況。

一、2024 年土地市場有哪些新變化？四個特征

二、土地財政困境對地方政府造成哪些影響？三大沖擊

三、未來土地財政如何脫困？五大建議

一、2024年土地市場有哪些新變化？

房地產(chǎn)庫存去化困難，土地市場特別是住宅用地面臨供需兩端的收縮壓力。2021年以來，商品房市場和土地市場趨勢性下行。為應(yīng)對房地產(chǎn)的沖擊，中央提出加快構(gòu)建房地產(chǎn)發(fā)展新模式，形成“人、房、地、錢”四位一體的聯(lián)動新機(jī)制。近一年中央和地方優(yōu)化房地產(chǎn)政策，保交房和去庫存舉措密集出臺，但商品房市場和土地市場仍在底部運行。一方面，盡管房地產(chǎn)政策對需求的限制措施減少，但居民購房信心和企業(yè)拿地意愿未能根本性好轉(zhuǎn)；另一方面，土地供應(yīng)結(jié)構(gòu)變化反映經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的變革，工業(yè)用地和基建用地支持制造業(yè)升級和民生保障，住宅用地供應(yīng)計劃面臨縮減。

為避免混淆，本文中“土地成交價款”指的是土地出讓成交的金額，區(qū)別于政府性基金預(yù)算中的“國有土地使用權(quán)出讓收入”（又稱“土地出讓收入”），該部分是按照收付實現(xiàn)制核算進(jìn)入財政國庫的金額。一般而言，自然資源部門統(tǒng)計的“土地成交價款”相對于財政部統(tǒng)計的“土地出讓收入”具有一定的領(lǐng)先性。一是“土地成交價款”口徑略小，僅包括土地招拍掛和協(xié)議出讓收入，而“土地出讓收入”還包括補繳土地價款、劃撥土地收入和其他收入。二是“土地成交價款”實行分期繳納。

（一）供需雙弱：需求仍偏低迷，供應(yīng)限制擴(kuò)面

需求端，新一輪去庫存政策對商品房銷售的提振作用尚未體現(xiàn)，住宅用地市場需求依然低迷。2021年以來，住宅用地成交面積萎縮，拖累土地出讓價款增長。根據(jù)自然資源部統(tǒng)計，2023年，全國土地出讓成交價款50593億元，較2020年的高點下降37.1%；土地出讓面積25.5億平方米，較2020年累計下降19.0%。其中，住宅用地（含綜合用地）成交面積4.51億平方米，較2020年累計下降56.3%，住宅用地占全部土地成交面積之比從35%降至20.3%。2024年房地產(chǎn)市場下行壓力不減，1—5月全國商品房銷售面積、銷售額累計同比跌幅均超20%；70個大中城市新建商品住宅、二手住宅價格環(huán)比分別下跌0.7%、1.0%，跌幅均為2015年來新高；新建商品住宅庫存去化周期高達(dá)22.1個月，也超過2015年的高點。商品房銷售拖累住宅用地需求，土地出讓價款同比跌幅繼續(xù)擴(kuò)大。2024年1—5月，300城土地成交價款同比下降30.5%，住宅用地出讓價款同比下降38.3%。

供給端，“以房定地”要求下，多個一二線城市2024年住宅用地供給大幅下降。早在2017至2019年，住宅用地供應(yīng)要求與商品住房庫存消化周期掛鉤，實施五類調(diào)控目標(biāo)，部分商品房供過于求的三四線城市受到限制。2021年22個重點城市實施“兩集中”制度，全年住宅土地供應(yīng)批次數(shù)限制在不超過3次。2022年末，各地按“以人定房”、“以房定地”的原則，供地計劃與土地市場運行情況掛鉤，需參考近三年住宅用地成交量。2023年“預(yù)供地清單”制度實施，各地供地節(jié)奏可根據(jù)市場需求靈活調(diào)整。當(dāng)時包括廣州、深圳在內(nèi)的多個一二線城市存量住宅用地不斷累積，庫存去化周期拉長，住宅用地供應(yīng)放緩的區(qū)域開始擴(kuò)大。2024年，根據(jù)各地土地規(guī)劃主管部門公開披露的全年供地計劃，17個集中供地城市計劃供應(yīng)住宅用地面積合計下降16.2%。其中，南京、蘇州、寧波供應(yīng)住宅用地面積較2023年下降超50%；廣州住宅用地供應(yīng)面積同比減少34.0%，系近5年以來首次下降。

（二）量價齊跌：成交面積和均價雙雙下行、溢價率低位運行

2023年土地成交“量減價升”，2024年土地成交“量價齊跌”。2023年，22個實行集中供地、集中公告的城市已有18個取消土地限價，恢復(fù)“價高者得”模式，加上核心區(qū)域優(yōu)質(zhì)地塊成交占比提升影響，2023年住宅用地成交地價同比上升3.9%、樓面價同比上升7.1%。2024年政策因素消退，土地價格由升轉(zhuǎn)降，市場重回“量價齊跌”。1—5月各類用地成交面積同比-18.7%，土地均價同比-14.4%；各類用地成交規(guī)劃建筑面積同比-21.5%，成交樓面價同比-11.6%。住宅用地縮量明顯，成交土地面積合計同比-29.9%，住宅用地土地均價同比-12.0%。

溢價率、流拍率等土地市場情緒指標(biāo)顯示土地市場依然低迷。一是土地成交平均溢價率在2021年4月觸頂之后一直處于底部。土地溢價率是土地競拍成交價格相對于土地成本價高出的百分比。2023年，集中供地城市紛紛取消土拍價格上限，溢價率暫時回升。但2024年以來，土拍整體依然冷清，5月300城各類用地成交平均溢價率1.8%，遠(yuǎn)低于去年同期的5.9%。二是住宅用地流拍率居高不下。2023年300城住宅用地流拍率高達(dá)17.2%，僅次于2021年19%的高點。盡管預(yù)公告制度調(diào)整提高了供地的靈活性，但是土地需求冷淡，二線以下城市流拍率較高。2024年1—5月，一線、二線、三四線城市流拍率為5.1%、10.7%、25.4%。

圖表6：300城土地成交平均溢價率的變化趨勢

（三）城市分化：拿地區(qū)域范圍更加集中，一線城市拿地金額占比提升

分城市看，二線以下城市土地市場受沖擊程度更大，一線城市土地出讓價款占比逐年上升。2021年，二線以下城市土地出讓價款增速率先轉(zhuǎn)負(fù)，2022年，一線城市土地出讓價款也轉(zhuǎn)為負(fù)增長。但由于一線城市住宅土地出讓價款跌幅相對較小，一線城市土地出讓價款占比逐年上升，從2019年的10.9%提升至2023年18.9%。2024年1—5月，一線、二線、三線以下城市住宅用地土地出讓價款分別下滑-19.6%、-43.6%、-36.8%。一線城市住宅用地土地出讓價款占比達(dá)18.9%，較2023年提升了3.6個百分點。

當(dāng)前土地市場下行壓力從低能級傳導(dǎo)至高能級城市。2024年1—5月，35個大中城市各類用地土地出讓價款同比下降30.1%。具體來看，二線城市中，除了武漢、濟(jì)南正增長以外，南京（-72.6%）、青島（-69.0%）、天津（-52.5%）多數(shù)城市土地出讓價款同比跌幅較大。一線城市中，北京1—5月土地出讓價款同比增長38.0%，廣州、深圳1—5月土地出讓價款同比-79.1%、-34.1%，分別僅有2宗、1宗住宅用地成交。

（四）拿地企業(yè)：房企待開發(fā)土地庫存創(chuàng)新高、壓縮新增拿地

商品房銷售持續(xù)大幅負(fù)增長，庫存去化困難影響房地產(chǎn)企業(yè)拿地意愿。根據(jù)國家統(tǒng)計局，2022年，房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)待開發(fā)土地面積4.98億平米，創(chuàng)歷史新高，房企存量土儲去化難度加大。受此影響，房地產(chǎn)開發(fā)企新增土地購置面積大幅萎縮，2022年土地成交價款腰斬至9164億元，占全部成交價款的比重從上年的23.0%降至15.1%。TOP100房企2022年拿地金額同比下降48.9%，盡管2023年降幅有所收窄，但房地產(chǎn)銷售低迷仍未根本解決。2024年初以來，不論是央企、國企、民企，參與土拍拿地?zé)崆槎济黠@不足。2024年1—5月，TOP100企業(yè)拿地金額同比下降26.7%，頭部房企拿地普遍大幅萎縮，如保利發(fā)展、華潤置地、招商蛇口拿地金額較上年同期分別下降72.0%、64.7%、59.7%。

房地產(chǎn)企業(yè)拿地規(guī)模大降，地方城投托底“獨木難支”。過去兩年，地方城投企業(yè)頻繁出手拿地托底市場，但由于城投公司的運營、開發(fā)能力不如房企，多數(shù)土地仍處于未開發(fā)狀態(tài)，且地方化債要求下城投急需盤活存量資產(chǎn)，能否繼續(xù)托底存在變數(shù)。2024年1—5月，22個集中供地城市住宅用地中，地方國資拿地金額占比20%，低于2023年的26%。由于缺乏意向企業(yè)托底，各地第一輪土拍的住宅用地掛牌宗數(shù)和面積都偏少，北京、上海、廣州1—5月推出住宅用地面積僅占全年計劃的9.7%、5.5%、6.5%。

二、土地財政困境對地方政府造成哪些影響？

從全國看，2024年，財政部披露的1-4月國有土地使用權(quán)出讓收入同比下降10.4%。由于土地成交價款相對于財政入庫的土地出讓收入有一定的領(lǐng)先意義，預(yù)計2024年全國財政土地出讓收入達(dá)到4.70萬億元，減少1.1萬億元，同比下降19.0%。

從地方看，2024年1—4月，31省份中有12個省份一般公共預(yù)算收入同比下降。河南（-4.5%）、廣東（-2.2%）、福建（-0.8%）三個經(jīng)濟(jì)大省一般公共預(yù)算收入同比負(fù)增長，浙江（0.5%）、江蘇（1.7%）、上海（2.0%）同比增長緩慢。在已公布政府性基金收入進(jìn)度數(shù)的省份中，吉林（-38.7%）、甘肅（-37.6%）、江西（-21.0%）政府性基金收入同比跌幅較大。根據(jù)各地的土地出讓成交數(shù)據(jù)，2024年1—5月27個省份土地出讓價款同比負(fù)增長，負(fù)增長省份數(shù)量較去年全年增加4個，15個省份成交土地出讓價款同比下降超30%，安徽（-60.7%）、廣東(-57.5%)、貴州（-56.7%）、四川（-42.7%）、江蘇（-42.6%）跌幅較大。土地市場持續(xù)低迷，“土地財政”陷入困境，將導(dǎo)致地方財政緊平衡加劇，地方債務(wù)風(fēng)險被動上升，地方財政運行穩(wěn)定性下降。

（一）地方收支：財政緊平衡

從收入看，房地產(chǎn)市場低迷導(dǎo)致地方政府土地財政收入下降，地方可用財力減少，地方對中央轉(zhuǎn)移支付的依賴程度上升。土地出讓收入與房地產(chǎn)市場的波動順周期，土地收入依賴程度越高，財政收入的波動性越大。2022年全國土地出讓收入同比下降23.2%，2023年繼續(xù)下降13.2%。盡管土地市場已歷經(jīng)超3年的深度調(diào)整，土地財政對地方政府仍舉足輕重。全國土地財政依賴度 從2020年的37.6%降至2023年26.6%，同時期地方土地財政依賴度從54.6%降至41.7%，地方本級財政收入中四成仍與土地直接相關(guān)。西部個別省份土地財政收入規(guī)模不高，但各級財政對土地財政的依賴程度較高。例如，貴州省2023年土地出讓收入相當(dāng)于其GDP的9.2%，比值位居全國第一；貴陽市土地出讓收入占兩本預(yù)算收入的56.6%，位居全國各省會之首。如果地方政府過度依賴“土地財政”，而忽視新的稅源培育，地方財政缺乏穩(wěn)定增長的根基，不利于公共財政系統(tǒng)的穩(wěn)定。

分區(qū)域看，土地財政收入下行“先北后南”，北方尾部省份先下跌先修復(fù)，南方經(jīng)濟(jì)大省仍處于探底階段。土地市場整體下滑的背景下，各省份土地出讓收入見頂、探底的運行節(jié)奏也存在差異。北方省份特別是尾部地區(qū)土地市場普遍下跌早，天津、山西、河南、青海土地出讓收入早在2019年就見頂，河北、內(nèi)蒙古、黑龍江、遼寧、吉林土地出讓收入與2020年見頂，經(jīng)歷多年下跌之后2023年出現(xiàn)邊際企穩(wěn)或降幅收窄。南方省份后下跌，江蘇、浙江、安徽、湖北、湖南、福建、廣東等南方省份土地出讓收入普遍在2021年見頂，2022、2023年仍處于探底階段。2019年以來，31個省份土地出讓收入都出現(xiàn)不同程度下跌，貴州（-8.8%）、四川（-11.0%）土地出讓收入累計降幅相對不大，而云南、黑龍江、青海累計降幅達(dá)七成。2023年經(jīng)濟(jì)大省的土地出讓收入跌幅較深，廣東（-52.5%）、河南（50.4%）、山東（-41.8%）、福建（-41.4%）、浙江（-37.6%）經(jīng)濟(jì)大省的土地出讓收入較近年來的高點累計降幅已超過30%。

從支出看，過去依賴土地出讓收入安排的相關(guān)支出可能受到影響。隨著土地價格下跌，土地出讓盈利性下降，導(dǎo)致地方政府支出被迫收緊，相關(guān)民生性、建設(shè)性支出可能減少。一是土地凈收益直接計提教育資金、農(nóng)田水利建設(shè)資金、住房保障支出等，相關(guān)重點民生類支持能力有所弱化。二是土地出讓收入是政府性基金預(yù)算收入的重要科目，其大幅下降引起政府性基金預(yù)算收入壓縮，調(diào)出到一般公共預(yù)算的資金下降。2023年，廣東、上海、山東政府性基金調(diào)出資金規(guī)模分別同比-53.8%、-28.2%、-17.9%。

（二）地方債務(wù)：部分債務(wù)風(fēng)險衡量指標(biāo)被動上升

一是地方政府債務(wù)率被動抬升，容易超出風(fēng)險預(yù)警線。2023年，31省份顯性債務(wù)率均有上升，土地市場低迷的地區(qū)其債務(wù)率上升幅度較大，天津是顯性債務(wù)率超300%的唯一省份，進(jìn)入紅色預(yù)警區(qū)間。二是政府性基金預(yù)算支出下滑而債務(wù)付息相對剛性，政府債務(wù)利息支出率攀升。2023年，青海、天津、內(nèi)蒙古等9個重點化債省份專項債務(wù)利息占政府性基金支出的比值超10%。三是土地資產(chǎn)縮水，加大城投企業(yè)債務(wù)融資難度。土地往往是城投平臺的核心資產(chǎn)，土地價值下降以及未來土地預(yù)期收益減少，資產(chǎn)質(zhì)量下降將導(dǎo)致城投企業(yè)負(fù)債率抬升。2023年城投公司土地資產(chǎn)較上年下降34.5%，2022年城投公司土地資產(chǎn)增速還高達(dá)8.0%。2023年城投公司土地資產(chǎn)占總資產(chǎn)的比重為2.2%，較上年下降1.3個百分點。

（三）財政運行：部分地區(qū)的基層財政有一定困難，“亂收費”等現(xiàn)象出現(xiàn)

從靜態(tài)看，“土地財政”困境影響基層財政平穩(wěn)運行。一是土地出讓收入在縣級財政的留存比例較高，土地財政困境對基層政府財力的沖擊程度更大，基層財政運行面臨較大壓力。以山東為例，2023年省級、市級、縣級的國有土地出讓收入占比為0.8%、34.8%、64.4%。而西部省份區(qū)縣級土地財政收入集中度更高，以貴州為例，2023年省級、市級、縣級的國有土地出讓收入占比為0.0%、20.5%、79.5%。二是市縣土地出讓收入下滑，可能造成庫款保障水平下降。土地出讓收入是市縣財政可預(yù)期的大額收入，對于維持庫款流動性十分關(guān)鍵。

從動態(tài)看，土地出讓收入下行導(dǎo)致部分地區(qū)出現(xiàn)了通過“亂收費”等彌補收入不足的現(xiàn)象，加大收入波動。為了應(yīng)對“土地財政”下行，部分地方政府可能采取加大力度處置國有資產(chǎn)、突擊罰沒等手段緩解財政壓力。2023年，廣西、江西罰沒收入分別占一般公共預(yù)算收入的7.7%、6.5%。重慶、貴州、云南罰沒收入同樣增長較快，分別同比增長22.4%、13.2%、9.0%。突擊罰款收費不僅會弱化減稅降費的效果、破壞營商環(huán)境，還會降低地方財政收入質(zhì)量、影響財政運行穩(wěn)定性。

三、未來土地財政如何脫困？

土地財政作為時代的產(chǎn)物也必將伴隨時代的變遷而發(fā)生相應(yīng)變化，過去“土地財政”和“土地金融”為推動地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出積極貢獻(xiàn)。而如今“土地財政”不可持續(xù)，不僅源于土地市場供求關(guān)系變化引發(fā)收入下降，還源于高質(zhì)量發(fā)展要求我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的變革。

未來，經(jīng)濟(jì)增速繼續(xù)換擋帶來財政收入增速下行，支出剛性壓力加大，且隱性籌資方式逐步被清理，地方財政收支形勢更加緊張。未來土地財政的轉(zhuǎn)型，要有大思路和全局視角：

一是不能僅考慮如何彌補減少的土地出讓收入，還要考慮如何提高支出效率、界定支出范圍、壓降提標(biāo)擴(kuò)圍的不合理支出，更要從理清政府與市場邊界、明確政府職能、推動財稅體制改革的視角出發(fā)。

二是不能僅考慮房地產(chǎn)的問題，更要考慮通過穩(wěn)定短期經(jīng)濟(jì)形勢來穩(wěn)定財政、通過中長期推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)型來實現(xiàn)財政可持續(xù)。

三是區(qū)分短期問題和中長期問題，防止短期問題長期化，防止用解決長期問題的辦法解決短期問題，經(jīng)濟(jì)下行期這個大背景導(dǎo)致諸多上行期可以采取的辦法在下行期不可用。當(dāng)前地方政府面臨土地財政下行、化債剛性、三保剛性等問題，導(dǎo)致發(fā)展經(jīng)濟(jì)的能力受到影響。不解決短期問題，短期問題就會長期化。對于當(dāng)前部分地方政府化債壓力較大，可以考慮采取中央發(fā)行國債轉(zhuǎn)貸地方、政策性金融機(jī)構(gòu)給地方政府發(fā)放貸款、繼續(xù)發(fā)行特殊再融資債券等方式緩解地方壓力，避免出現(xiàn)流動性風(fēng)險，確?！叭！敝С?，以時間換空間，在發(fā)展中化債。

四是要防止地方政府因土地財政下行而采取一系列可能的收縮性舉動，包括“亂罰款亂收費”等，在土地財政快速下行期通過中央國債轉(zhuǎn)貸地方的方式解決短期問題。

具體而言，要從“固本、開源、提效、化債、改革”五個方面發(fā)力，打造財政、金融、土地、國資、社保等政策組合拳。

（一）“經(jīng)濟(jì)固本”：經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)增長是財政可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)

其一，短期要穩(wěn)住房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)，緩釋對地方財政的沖擊。房地產(chǎn)政策繼續(xù)做好保供給、促需求、穩(wěn)房價。限購方面，一線城市有必要進(jìn)一步放松，例如放開郊區(qū)限購、全市范圍內(nèi)增加購房指標(biāo)等；房貸方面，各地在“因城施策”的基礎(chǔ)上，及時調(diào)整首付比例和房貸利率，提振居民購房意愿和信心，避免擠牙膏式政策引發(fā)居民觀望情緒；政府收儲方面，加大中央財政對地方的支持力度，緩解地方財政壓力，推進(jìn)收儲工作順利進(jìn)行；供給方面，出讓優(yōu)質(zhì)地塊、取消不合理的規(guī)劃限制、將核心地段的部分商業(yè)用地修改為住宅用地，滿足居民對好地段、高品質(zhì)商品房的需求。

其二，中長期要構(gòu)建房地產(chǎn)健康發(fā)展的新模式，同時發(fā)揮財政支持科技創(chuàng)新的作用，推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，培育新稅源，促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)由債務(wù)和投資驅(qū)動轉(zhuǎn)化為產(chǎn)業(yè)科技驅(qū)動。

（二）“收入開源”：穩(wěn)定宏觀稅負(fù)，優(yōu)化落實減稅降費、推動稅制改革

其一，穩(wěn)定宏觀稅負(fù)，推進(jìn)稅制改革，為土地財政轉(zhuǎn)型騰出戰(zhàn)略緩沖空間和時間。要適度考慮中國大國的國情和現(xiàn)實約束，更加務(wù)實地構(gòu)建基于共享稅為主體的地方稅收體系而非地方稅種體系。更加注重減稅降費的精準(zhǔn)性和結(jié)構(gòu)性，從數(shù)量規(guī)模型減稅降費到效率效果型減稅降費。逐步規(guī)范減稅降費出臺的依據(jù)，逐步清理階段性減稅降費形成的“補丁”，加快增值稅、消費稅、土地增值稅等稅種立法進(jìn)度。

其二，消費稅征收環(huán)節(jié)后移并逐步劃轉(zhuǎn)給地方，充實地方政府財力。征稅范圍從煙、酒、汽車為主拓展到高污染高耗能消費和高端服務(wù)業(yè)，征稅環(huán)節(jié)從生產(chǎn)環(huán)節(jié)后移至消費環(huán)節(jié)。推動個人所得稅改革。從分類與綜合相結(jié)合的征收模式徹底走向綜合征收，減輕工薪階層負(fù)擔(dān)的同時強(qiáng)化征管，寬稅基、低稅率、嚴(yán)征管。強(qiáng)化對直播等新經(jīng)濟(jì)活動和娛樂明星等畸高收入群體的征管力度。

其三，規(guī)范非稅收入，合理劃分國有資產(chǎn)及其相關(guān)收入。及時甄別和清除不合理的非稅收入，進(jìn)一步提升非稅收入征收與管理效率，優(yōu)化地方政府收入結(jié)構(gòu)。應(yīng)積極探索國有資產(chǎn)及其相關(guān)收入在中央與地方政府之間的劃分機(jī)制，在清晰界定各類國有資產(chǎn)的所有權(quán)的基礎(chǔ)上，通過合理劃分產(chǎn)權(quán)和設(shè)置獎懲機(jī)制，抑制地方保護(hù)主義和土地市場畸形發(fā)展。

其四，穩(wěn)妥探索研究數(shù)字資產(chǎn)稅、數(shù)字服務(wù)稅等新的稅種。探索數(shù)據(jù)財政，改革稅收制度，適應(yīng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)時代下稅源發(fā)展。基于數(shù)據(jù)資產(chǎn)入表的方向，推進(jìn)政務(wù)數(shù)據(jù)資產(chǎn)評估與授權(quán)運營，政府通過出讓國有數(shù)據(jù)開發(fā)權(quán)培育新財源。構(gòu)建全國統(tǒng)一的數(shù)據(jù)要素市場，鼓勵國有企業(yè)利用數(shù)據(jù)資產(chǎn)進(jìn)行融資。

（三）“節(jié)流提效”：重點增加民生保障和消費支持，提高財政支出效率和財政乘數(shù)

其一，發(fā)揮公共服務(wù)支出的擴(kuò)大內(nèi)需的乘數(shù)效應(yīng)，持續(xù)提高社會保障、教育、醫(yī)療等公共服務(wù)水平，對于增加困難群體收入、提高居民獲得感和提振居民信心具有重要作用，財政支出結(jié)構(gòu)應(yīng)繼續(xù)加大對民生領(lǐng)域的投入。

其二，注重對消費的引導(dǎo)和刺激，帶動財政政策重點從重投資向消費與投資并重轉(zhuǎn)變。財政支出政策應(yīng)更加尤其是要關(guān)注低收入群體，由于其邊際消費傾向較高，增加其收入具有較為明顯的經(jīng)濟(jì)提振作用。具體而言，可對部分特定群體發(fā)放現(xiàn)金補貼推動消費盡快回升，采取中央和地方分地區(qū)按比例承擔(dān)的方式實施。

其三，建立補貼群體的篩選機(jī)制和基礎(chǔ)設(shè)施?？衫脗€稅APP平臺申報個人收入，即使不需繳納個稅也鼓勵申報，作為直接補貼的依據(jù)，這樣就可以根據(jù)收入分布及標(biāo)準(zhǔn)動態(tài)篩選出補貼群體。

其四，根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r動態(tài)優(yōu)化各類財政補貼標(biāo)準(zhǔn)和資質(zhì)篩選機(jī)制，清理超前民生承諾、理順準(zhǔn)公共服務(wù)的定價機(jī)制。

其五，加強(qiáng)支出效率績效考核。地方財政績效考核指標(biāo)設(shè)置上更多體現(xiàn)公共服務(wù)支出效率，激勵地方政府提高公共服務(wù)支出效率。建立健全財政支出監(jiān)督檢查機(jī)制，對財政支出的各個環(huán)節(jié)進(jìn)行全程監(jiān)督，確保資金的合規(guī)性和有效性。

（四）“化債轉(zhuǎn)型”：要統(tǒng)籌化債和穩(wěn)定發(fā)展，推動城投平臺轉(zhuǎn)型

其一，合理平衡短期化債與長期發(fā)展。當(dāng)前部分地方政府債務(wù)風(fēng)險、金融風(fēng)險和社會風(fēng)險交織，處置的力度和節(jié)奏尤為關(guān)鍵。在短期，要避免引發(fā)處置風(fēng)險，對于當(dāng)前部分地方政府化債壓力較大，可以考慮采取中央發(fā)行國債轉(zhuǎn)貸地方、政策性金融機(jī)構(gòu)給地方政府發(fā)放貸款、繼續(xù)發(fā)行特殊再融資債券等三個方式緩解地方壓力，避免出現(xiàn)流動性風(fēng)險，確?！叭！敝С?，以時間換空間。同時，要提高短期化債措施的精準(zhǔn)度，從以省為單位改為以地市、區(qū)縣為單位精準(zhǔn)管控債務(wù)風(fēng)險水平和確定新增政府投資，防止波及面積過大而引發(fā)區(qū)域系統(tǒng)性風(fēng)險。

其二，推動城投平臺轉(zhuǎn)型，通過體制機(jī)制的聯(lián)動改革抑制隱性債務(wù)產(chǎn)生的土壤。堅持“注銷一批、整合一批、轉(zhuǎn)型一批”的思路，有序推動區(qū)域內(nèi)城投企業(yè)整合、重組。城投公司需要結(jié)合當(dāng)?shù)刭Y源稟賦和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)重新謀劃和布局業(yè)務(wù)方向，也要注意防范轉(zhuǎn)型過程中的衍生新的風(fēng)險。

（五）“聯(lián)動改革”：推動新一輪財稅體制改革，建立規(guī)范的資本預(yù)算、債務(wù)預(yù)算

其一，厘清政府與市場關(guān)系，界定政府規(guī)模，避免支出責(zé)任無限擴(kuò)張。上收部分事權(quán)和支出責(zé)任到中央和省級政府，減輕地方政府和市縣政府的支出壓力，詳見《新一輪財稅體制改革向何處去？》。當(dāng)前，國防安全、外交、大江大河治理、收入分配等領(lǐng)域還存在事權(quán)和支出責(zé)任下移地方的情況，應(yīng)避免以轉(zhuǎn)移支付的形式將中央事權(quán)和共同事權(quán)轉(zhuǎn)嫁給地方執(zhí)行，切實減輕地方政府實際支出壓力。未來要逐漸提高中央政府在事關(guān)全局性利益的領(lǐng)域的直接支出責(zé)任。

其二，建立規(guī)范的資本預(yù)算、債務(wù)預(yù)算，與現(xiàn)行的四本經(jīng)常性預(yù)算并列，加強(qiáng)政府投融資的預(yù)算約束，提高政府投融資效率。將政府投資項目資金需求、舉債計劃、償債來源等統(tǒng)一納入資本預(yù)算，加強(qiáng)資本預(yù)算與經(jīng)常性預(yù)算的銜接，地方財政部門應(yīng)根據(jù)本地財政收支狀況、政府債務(wù)狀況，合理估算和控制總體預(yù)算規(guī)模和資本預(yù)算上限，確保財政可持續(xù)性，對于超出資本預(yù)算上限、財務(wù)基礎(chǔ)不穩(wěn)健或未來償債機(jī)制不可靠等的新增政府投資項目具有否決權(quán)。

本文源自券商研報精選