核心觀點：

新一輪財稅體制改革方向是，以“強化資源統籌、加強項目謀劃”為核心健全現代預算制度，以“穩(wěn)定宏觀稅負、強化稅收調控”為核心優(yōu)化稅制結構，以“理順央地關系、重構轉移支付”為核心推進政府間財政關系改革。

馬海濤

黨的二十大報告提出，健全現代預算制度，優(yōu)化稅制結構，完善財政轉移支付體系。近日召開的中央經濟工作會議對2024年財政政策進行了安排部署，明確提出要繼續(xù)實施積極的財政政策，謀劃新一輪財稅體制改革。

新一輪財稅體制改革尚待解決的問題

創(chuàng)新運用財政政策工具不夠，政策工具更加傾向于采用財政直投、直補方式，運用政策性基金、金融保險等市場化機制較少，未能發(fā)揮財政資金“四兩撥千斤”的杠桿作用。

第一，現代預算制度方面。

一是預算資源統籌能力不夠全面。預算管理中的“大財政、大預算、大資產”管理格局尚未完全形成，財政在面對經濟運行波動時壓力較大，預算在穩(wěn)妥應對政府財政可持續(xù)發(fā)展壓力方面還有待加強。預算“收入”能力承壓，財政收入增長壓力大，籌集財力手段不多，此外，國有股權、國企土地、行政事業(yè)單位資產等盤活周轉效率不高，未形成有償使用和市場化變現的長效機制，資源資產閑置、減值等情況時有發(fā)生。預算“支出”領域固化，比如財政支出剛性增長，存在結構固化問題；維持運轉和民生補助等剛性支出隨著人口增長、政策提標擴圍而持續(xù)快速增長，導致支出結構固化。財政資金統籌使用不足，未形成有效合力，部門管理資金條塊分割，關聯領域的資金投入協同性不強，重復、分散等現象較為普遍。

二是預算資源配置功能不夠健全。主要體現在：預算安排的系統前瞻謀劃還不夠，事與錢未完全匹配，事業(yè)規(guī)劃和預算安排“兩張皮”，“先謀事后排錢”機制還未真正建立。預算管理的工具和手段較為單一。創(chuàng)新運用財政政策工具不夠，政策工具更加傾向于采用財政直投、直補方式，運用政策性基金、金融保險等市場化機制較少，未能發(fā)揮財政資金“四兩撥千斤”的杠桿作用。預算產出的績效導向不夠突出，績效導向作用未能有效發(fā)揮，財政資金效益有待提高。

三是支出標準建設滯后，預算約束機制不夠完善。具體表現在：財政通用定額標準體系初步建立，但財政專用定額標準和部門內部標準建設進度緩慢。部門間標準制定的整體意識和配合程度還有待提升，存在“財政熱、部門冷”的現狀。加之財政項目種類繁多，逐一制定項目支出標準的難度較大。標準的應用機制和動態(tài)調整機制還不夠健全。有標準就要用的理念還不夠強，導致依法理財意識不強。

四是預算管理的信息化水平還不高。具體表現在：央地財政管理信息系統建設的頂層設計還有待提升，預算管理一體化改革的進程還有待加快。財政各業(yè)務模塊之間的數據傳輸還不夠順暢。預算編制系統與國庫支付系統、政府采購系統、各單位財務管理系統之間還缺乏有效連通。碎片化的收支信息無法支撐財政宏觀決策和績效管理。橫向維度與縱向維度的財政收支信息碎片化和部門化，使得信息整合程度較低。財政部門對本地區(qū)及下級預算單位的資金執(zhí)行情況缺乏全面準確了解，無法把握財政資金收支運行的實時信息，難以從全局角度為科學決策提供合理依據。

第二，稅制體系方面。

稅收的調節(jié)功能還不夠完善，地方稅體系還有待完善，地方政府對土地財政的依賴性較大，規(guī)范、穩(wěn)定、可持續(xù)的地方稅體系還有待構建和完善。

第三，政府間財政關系方面。

中央與地方財政關系尚未完全理順，如何在落實2016年以來中央與地方財政事權與支出責任劃分改革的基礎上，統籌推進財政體制改革，適度上移并強化中央財政事權和支出責任，重構財政轉移支付體系，增強可支配財力與事權的匹配度，夯實基層財力，成為下一步深化改革難啃的硬骨頭。

謀劃新一輪財稅體制改革的思路與舉措

謀劃新一輪財稅體制改革需要把握好五大原則：一是堅持黨的全面領導；二是處理好政府與市場的關系；三是發(fā)揮中央與地方兩個積極性；四是統籌發(fā)展和安全；五是加強改革協同，狠抓改革落實。

謀劃新一輪財稅體制改革勢在必行，原因不外乎這么幾個：一是未來五年經濟增速的壓力較大。隨著人口老齡化的加劇，房地產對經濟的拉動作用減弱、新的經濟增長點還有待挖掘。二是數字經濟發(fā)展對財稅體制改革提出新要求。三是科技自立自強和實現“雙碳”目標對財稅體制改革提出新要求。四是推進共同富裕和人口新形勢均對財稅體制改革提出新要求。

謀劃新一輪財稅體制改革需要把握好五大原則：一是堅持黨的全面領導；二是處理好政府與市場的關系；三是發(fā)揮中央與地方兩個積極性；四是統籌發(fā)展和安全；五是加強改革協同，狠抓改革落實。

總體思路是：堅持完善立法；增強財政統籌能力；穩(wěn)定宏觀稅負，優(yōu)化稅制結構；理順中央與地方財政關系；強化預算約束，提高預算績效；建立健全政府債務管理體系，防范財政風險；加強財會監(jiān)督。

具體來看，建議從三個方面著力推進改革。

第一，健全現代預算制度。

提升財政資源配置能力，確保財政資金使用提質增效。一是明晰績效管理權責；二是強化全流程預算績效融合；三是實行預算項目全生命周期管理。

推進財政支出標準化，強化預算法定約束力。推進財政支出標準化建設，一方面要抓基本支出標準體系建設，另一方面要抓項目支出標準體系建設。

推動數據共享，提高預算管理信息化水平“雙維度”。實現預算管理信息貫通共享?？v向上，促進中央和地方財政系統信息貫通；橫向上，促進部門間預算信息互聯共享，運用信息化技術，建立全覆蓋、全鏈條的財政資金監(jiān)控機制，實時記錄和動態(tài)監(jiān)控資金在下級財政、用款單位的分配、撥付、使用情況，形成多層次的綜合監(jiān)督體系。

第二，優(yōu)化稅制結構。

改革方向包括：保持宏觀稅負和稅制穩(wěn)定，優(yōu)化稅制結總體思路是：堅持完善立法；增強財政統籌能力；穩(wěn)定宏觀稅負，優(yōu)化稅制結構；理順中央與地方財政關系；強化預算約束，提高預算績效；建立健全政府債務管理體系，防范財政風險；加強財會監(jiān)督。構，確保必要的財政汲取能力和政府調控能力；完善增值稅制度，著力推動高質量發(fā)展；完善消費稅制度，強化調節(jié)引導作用；健全以所得稅和財產稅為主體的直接稅體系；研究適時開征碳稅、數字稅；加強非稅收入管理；清理規(guī)范稅收優(yōu)惠政策，服務建設公平統一市場。

第三，完善財政轉移支付體系。

財政轉移支付體系改革涉及政府與市場、政府與社會、中央與地方的關系，涉及政治、經濟、社會、文化和生態(tài)文明各個領域，是一項復雜的系統性基礎工程，應協同推進相關改革，妥善處理利益關系，并要與相關財稅體制改革形成合力。

一是以激勵相容為導向，重構財政轉移支付體系。按照財政事權和支出責任劃分相適應的原則，規(guī)范轉移支付分類設置，厘清邊界和功能定位。合理劃分中央和地方事權與支出責任，逐步推進轉移支付制度改革，形成以均衡地區(qū)間基本財力、由地方政府統籌安排使用的一般性轉移支付為主體，一般性轉移支付和專項轉移支付相結合的轉移支付制度。

二是以法治均等為目標，進一步規(guī)范一般性轉移支付制度。整合建立一般性轉移支付穩(wěn)定增長機制；加強一般性轉移支付管理；建立激勵約束機制。

三是以清理規(guī)范為導向，進一步加強專項轉移支付管理。清理整合專項轉移支付，嚴控新設專項轉移支付；建立健全專項轉移支付定期評估和退出機制等。

四是以示范推廣為路徑，理順省以下財政關系。省以下各級政府要比照中央對地方轉移支付制度，改革和完善省以下轉移支付制度。與省以下各級政府事權和支出責任劃分相適應，優(yōu)化各級政府轉移支付結構。

五是加強法治建設，進一步推動轉移支付資金提質增效。為增強轉移支付制度的規(guī)范性和權威性，為改革提供法律保障，需要加快轉移支付立法，盡快研究制定轉移支付條例，條件成熟時推動上升為法律。

（作者系中央財經大學校長）